I SA/Wa 574/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Dargas (spr.) Sędziowie WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska WSA Magdalena Durzyńska Protokolant referent stażysta Martyna Pakuła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi M. J. i M. J. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2017r. nr [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] października 2016r. nr [...] o odmowie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny: Ww. decyzją z dnia [...] października 2016r. Starosta [...] orzekł o odmowie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości Skarbu Państwa, położonej w [...] oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr: [...] o łącznej powierzchni [...] ha, dla której Sąd Rejonowy w [...] prowadzi księgę wieczystą nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, iż wyrokiem z 10 marca 2015 r., sygn. akt K 29/13 Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności z Konstytucją RP art. 1 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości - w zakresie, w jakim przyznaje uprawnienie do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności osobom fizycznym i prawnym, które nie miały tego uprawnienia w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 187, poz. 1110). Dokonując następnie analizy skutków ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego organ I instancji stwierdził, iż w praktyce powoduje on, iż z dniem jego publikacji "następuje powrót do pierwotnego brzmienia ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości", co oznacza, że prawo do takiego przekształcenia mają osoby fizyczne, które w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości były użytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub zabudowanych garażami albo przeznaczonych pod tego rodzaju zabudowę oraz nieruchomości rolnych, a ponadto z takim żądaniem mogą wystąpić osoby fizyczne będące następcami prawnymi ww osób. W oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy organ I instancji stwierdził, iż w świetle ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego wnioskodawcom nie Sygn. akt I SA/Wa 574/17 przysługuje obecnie uprawnienie do żądania przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przedmiotowych nieruchomości, bowiem nie były one w dniu wejścia w życie ww. ustawy zabudowane na cele mieszkaniowe ani też zabudowane garażami, nie stanowiły nieruchomości rolnych. Starosta stwierdził, że wprawdzie obecnie zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miejscowości [...] przedmiotowa nieruchomość położona jest na terenie zabudowy usługowej nieuciążliwej lub zabudowy mieszkaniowej, jednakże przy ustaleniu czy grunt oddany w użytkowanie wieczyste jest przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową należy kierować się treścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego bądź decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, które obowiązywały w dniu 13 października 2005r. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli M. i M. małż. J. Wojewoda [...] rozpatrując sprawę ustalił, że przedmiotowa nieruchomość stanowi własność Skarbu Państwa i znajduje się we współużytkowaniu wieczystym M. i M. małż. J. Na podstawie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] lutego 1992r. działka nr [...] o pow. [...] ha została oddana w użytkowanie wieczyste na rzecz Przedsiębiorstwa Produkcyjno-Handlowego [...] w likwidacji w [...] z przeznaczeniem na działalność statutową. Wówczas znajdowały się na niej następujące budynki i budowle: hala produkcyjna, budynek biurowy, budynek magazynowo-biurowy, portiernia, budynek produkcyjny, ogrodzenie stacji trafo i wewnętrzne, dwie dobudówki do hali produkcyjnej, wiata samochodowo-rowerowa oraz trzy garaże. Wnioskodawcy nabyli prawo użytkowania wieczystego ww nieruchomości na podstawie umowy sprzedaży z dnia [...] czerwca 1994r. Rep. [...] nr [...]. W tej dacie na nieruchomości znajdowały się: budynek administracyjny dwukondygnacyjny, murowana zniszczarnia, stolarnia, murowana portiernia, portiernia kontenerowa, trzy garaże blaszane oraz wiata rowerowa. Decyzją Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] lipca 2003r. zatwierdzono projekt podziału działki nr [...] na działki nr: [...]. W tej dacie działki w planie zagospodarowania przestrzennego znajdowały się w strefie produkcji, przemysłu, magazynów i składów. Sygn. akt I SA/Wa 574/17 Na dzień 13 października 2005r. dla terenu, na którym znajdują się przedmiotowe działki nie obowiązywał plan zagospodarowania przestrzennego. W związku z powyższymi ustaleniami organ II instancji stwierdził, że oddanie przedmiotowej nieruchomości w użytkowanie wieczyste nastąpiło w związku i na cele związane z prowadzeniem działalności gospodarczej, a następnie najprawdopodobniej tak wykorzystywane, co oznacza, że wnioskodawcom będącym osobami fizycznymi, które nabyły przedmiotowe nieruchomości na cele prowadzenia działalności gospodarczej nie przysługuje roszczenie o przekształcenie. Organ odwoławczy stwierdził również, że prawidłowo organ I instancji za podstawę odmowy przekształcenia uznał fakt, że na dzień 13 października 2005r. nieruchomość nie była zabudowana na cele mieszkaniowe lub zabudowana garażami albo przeznaczona pod tego rodzaju zabudowę ani nie stanowiła nieruchomości rolnej. Za nietrafny uznał Wojewoda zarzut skarżących, że Trybunał Konstytucyjny uchylił zapisy ustawy tylko w części dotyczącej samorządów, natomiast nie uchylił zapisów ustawy w części dotyczącej nieruchomości będących własnością Skarbu Państwa, bowiem jak wskazał organ odwoławczy wyrok dotyczy zarówno nieruchomości samorządowych jak i nieruchomości Skarbu Państwa, co potwierdza jego uzasadnienie. Skargę na decyzję Wojewody [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli M. i M. małż. J. zarzucając jej obrazę art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 1 ust. 1, ust. 3, art. 3 ust. 1 pkt 1 p.p.u.w.p.w. poprzez błędne ustalenie wszystkich okoliczności faktycznych, na których powinno być oparte rozstrzygniecie, a także obrazę zasady rozstrzygania wątpliwości na korzyść obywatela. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zarówno w 2005r. jak i w 2012r. po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego istniała możliwość zabudowy mieszkaniowej na przedmiotowej nieruchomości. W ocenie skarżących Wojewoda, po uzyskaniu informacji, że w 2005r. na przedmiotowym terenie nie obowiązywał plan zagospodarowania przestrzennego, bezpodstawnie wykluczył przeznaczenie nieruchomości na cele mieszkaniowe. Ponadto zarówno Wojewoda jak i Starosta pominęli fakt, że nieruchomość spełnia warunki przekształcenia ze względu na jej zabudowę garażami. Sygn. akt I SA/Wa 574/17 Skarżący podnieśli także zarzuty dotyczące naruszenia ustawowych terminów załatwienia sprawy niniejszej przez organy obu instancji. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016r. poz. 718 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów skargę należy uznać za niezasadną. Przede wszystkim wskazać należy, że na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 marca 2015 r., sygn. akt K 29/13 pojawiła się konieczność oceny przesłanek warunkujących przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w sposób wskazany w tym wyroku. Trybunał Konstytucyjny wspomnianym wyrokiem orzekł, że art. 1 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2012 r. poz. 83) w zakresie, w jakim przyznaje uprawnienie do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności osobom fizycznym i prawnym, które nie miały tego uprawnienia przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 187, poz. 1110), jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a ponadto w zakresie, w jakim dotyczy nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego, jest niezgodny z art. 165 ust. 1 Konstytucji, w zakresie, w jakim dotyczy nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, nie jest niezgodny z art. 165 ust. 1 oraz art. 167 ust. 1 i 2 Konstytucji. W uzasadnieniu tego wyroku Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że zmiana wprowadzona w przepisach art. 1 ust. 1 i 3 ustawy przez ustawę zmieniającą, rozszerzającą katalog podmiotów uprawnionych do przekształcenia narusza przepis art. 2 Konstytucji RP (zasadę Sygn. akt I SA/Wa 574/17 sprawiedliwości społecznej), ponieważ kreuje dla wybranej grupy podmiotów niczym nieuzasadniony przywilej kosztem uszczuplenia majątku publicznego, także państwowego. Trybunał uznał, że nie można wskazać celu, któremu ma służyć rozszerzenie kręgu podmiotów uprawnionych do uwłaszczenia. Nie charakteryzują się one żadnymi cechami wspólnymi, a zatem nie sposób ustalić racji uprzywilejowania tych podmiotów przez ustawodawcę kosztem własności publicznej. Zdaniem Trybunału, wprowadzone rozszerzenie podmiotowe nie ma żadnego uzasadnienia konstytucyjnego i obejmuje przypadkową grupę podmiotów, które w celu prowadzenia działalności gospodarczej zawarły umowy użytkowania wieczystego i które dokonało się kosztem mienia publicznego, uszczuplając możliwości finansowe państwa. Jak wskazał Trybunał odnosząc się do skutków tego wyroku, stwierdzenie zakresowej niezgodności art. 1 ust. 1 i 3 ustawy z art. 2 Konstytucji RP świadczy o braku podstawy prawnej dla przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Skutek ten jest ograniczony do sytuacji, gdy do dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej użytkownikowi wieczystemu nie przysługiwało uprawnienie do żądania przekształcenia. Wobec tego, na skutek powołanego wyroku, od dnia 17 marca 2015r., przywrócony został stan prawny, który obowiązywał przed 9 października 2011r. I tak, zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, z prawa przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności mogły skorzystać osoby fizyczne będące w dniu wejścia w życie ustawy użytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub zabudowanych garażami albo przeznaczonych pod tego rodzaju zabudowę oraz nieruchomości rolnych. Ustawa z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 187, poz. 1110) zmieniła m. in. art. 1 ust. 1 ustawy. Zgodnie z jego treścią z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności mogły wystąpić osoby fizyczne i prawne będące w dniu 13 października 2005 r. użytkownikami wieczystymi nieruchomości. Rozszerzony został zatem znacznie zakres podmiotowy (przyznano uprawnienie osobom prawnym) i przedmiotowy (ustawodawca zrezygnował ze wskazania rodzajów nieruchomości, co do których użytkownik wieczysty mógł wystąpić z roszczeniem o przekształcenie), który uległ następnie zawężeniu na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 marca Sygn. akt I SA/Wa 574/17 2015 r. Oznacza to, że z dniem wejścia w życie powyższego wyroku nastąpił powrót do pierwotnego brzmienia ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, a zatem pojawiła się konieczność zbadania, czy wnioskujący o przekształcenie spełniali przesłanki podmiotowe – są osobami fizycznymi będącymi w dniu wejścia w życie ustawy, tj. 13 października 2005 r. użytkownikiem wieczystym nieruchomości oraz przedmiotowe – czy nieruchomości te były zabudowane na cele mieszkaniowe lub zabudowane garażami albo przeznaczone pod tego rodzaju zabudowę oraz czy były to nieruchomości rolne. Dokonując oceny spełnienia tych przesłanek organy obu instancji uznały, że w rozpoznawanej sprawie nie można stwierdzić, iż sporne nieruchomości w dniu 13 października 2005 r. były zabudowane na cele mieszkaniowe lub zabudowane garażami albo przeznaczone pod tego rodzaju zabudowę, względnie były nieruchomościami rolnymi. Skarżący nabyli użytkowanie wieczyste przedmiotowej nieruchomości wraz z własnością znajdujących się na gruncie budynków i urządzeń umową sprzedaży z dnia [...] czerwca 1994r. Rep. [...] nr [...] na potrzeby prowadzonej przez nich działalności gospodarczej pod firmą [...]. Aktem tym skarżący nabyli własność budynku administracyjnego dwukondygnacyjnego, zniszczarni, stolarni, portierni murowanej, portierni kontenerowej, trzech garaży blaszanych, wiaty rowerowej, ogrodzenia i utwardzenia placu. Organ prawidłowo ustalił, że nieruchomość stanowiąca działki nr: [...] w dniu 13 października 2005r. nie była zabudowana ani przeznaczona na cele mieszkaniowe ani też zabudowana garażami, nie stanowiła nieruchomości rolnej, a ponadto w dacie tej nie była objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego ani też decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Przeznaczenie przedmiotowego terenu w aktualnie obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego (uchwała Rady Miejskiej w [...] nr [...] z dnia [...] października 2005r.) nie ma wbrew twierdzeniom skarżących żadnego znaczenia, gdyż decydujące znaczenie ma jak wskazano wyżej stan istniejący w dniu 13 października 2005r. Tym samym nie można twierdzić, że nieruchomość ta w dniu 13 października 2005 r. mogła być wykorzystywana na cele mieszkaniowe. Z materiału dowodowego zebranego w sprawie dostatecznie jasno wynika, że była to nieruchomość zakupiona w Sygn. akt I SA/Wa 574/17 celu wykonywania działalności gospodarczej, a następnie na ten cel najprawdopodobniej wykorzystywana. Z aktu notarialnego z dnia [...] czerwca 1994r. wynika, że posadowione na przedmiotowym gruncie budynki nie miały charakteru mieszkalnego. Ponadto w ocenie Sądu w niniejszej sprawie nie można mówić o zabudowaniu przedmiotowej nieruchomości garażami z uwagi na to, że są to garaże blaszane. Zgodnie zaś z zapisami ww. ustawy prawo użytkowania wieczystego może być przekształcone w prawo własności nieruchomości, jeżeli jest ona zabudowana garażami. Zgodnie z art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016r. poz. 290) pod pojęciem obiektu budowlanego należy rozumieć budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Wyrobem budowlanym jest zaś w rozumieniu art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o wyrobach budowlanych (Dz. U. z 2014r, poz. 883) wyrób budowlany, o którym mowa w art. 2 pkt 1 rozporządzenia Nr 305/2011 (rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 305/2011 z dnia 9 marca 2011 r. ustanawiające zharmonizowane warunki wprowadzania do obrotu wyrobów budowlanych i uchylające dyrektywę Rady 89/106/EWG – Dz. Urz. UE z 2011r., Nr L 88, s. 5) oznacza każdy wyrób lub zestaw wyprodukowany i wprowadzony do obrotu w celu trwałego wbudowania w obiektach budowlanych lub ich częściach, którego właściwości wpływają na właściwości użytkowe obiektów budowlanych w stosunku do podstawowych wymagań dotyczących obiektów budowlanych. Trudno w przypadku garażu blaszanego mówić o jego wzniesieniu z użyciem wyrobów budowlanych, skoro garaż ten stanowi skręcaną za pomocą śrub, zwartą stalową konstrukcję, na którą nitowana jest blacha i przykręcany dach, a jego kotwienie ma walor nietrwały. Należy też wskazać, że skoro garaż blaszany nie stanowi budynku to będzie stanowił w myśl art. 3 pkt 5 ustawy Prawo budowlane tymczasowy obiekt budowlany z uwagi na fakt jego niepołączenia trwale z gruntem. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że wydane w sprawie decyzje są zgodne z prawem. Nie można bowiem opierać rozstrzygnięć administracyjnych o te przepisy ustawy, które zostały uznane za niezgodne z Konstytucją. W przeciwnym razie Sygn. akt I SA/Wa 574/17 powstałby chaos prawny, w którym akt niższego rzędu (ustawa) mogłaby być niezgodna z aktem wyższego rzędu (Konstytucja), a mimo to nadal obowiązywałaby. Stan faktyczny sprawy został wyjaśniony w sposób nie budzący wątpliwości. W szczególności organy prawidłowo ustaliły, że skarżącym nie przysługiwały uprawnienia do domagania się przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości przed zmianą wynikającą z ustawy z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw. W tej sytuacji zarzuty skargi należy uznać za niezasadne. Wbrew zarzutom skargi w sprawie nie zachodzą żadne wątpliwości prawne, które mogłyby uzasadniać wydanie rozstrzygnięcia na korzyść skarżących. Ponadto przypomnieć należy, że zgodnie z art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, co oznacza, że są one zobowiązane do bezwzględnego ich stosowania, co w niniejszej sprawie nastąpiło. Jeśli chodzi o zarzuty dotyczące przekroczenia przez organy orzekające ustawowych terminów załatwienia sprawy, należy wskazać, że mogłyby one wywrzeć zamierzony skutek, ale w postępowaniu ze skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie przez organ administracji postępowania. Przekroczenie terminów ustawowych w załatwieniu sprawy administracyjnej jest oczywiście naganne, jednakże w niniejszym - odrębnym postępowaniu Sąd kontrolował prawidłowość zaskarżonej decyzji pod względem merytorycznym, w związku z czym naruszenie terminów ustawowych w załatwieniu sprawy nie mogło skutkować uchyleniem wydanych w sprawie decyzji. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.