I SA/Wa 575/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Kosińska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu L. K. od decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Inwestycji i Rozwoju na rzecz L. K. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia [...] maja 1975 r. nr [...] ustalającej na rzecz M. N. odszkodowanie za grunt nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], ozn. hip. "[...]" dz. [...] o powierzchni [...] m2 (pkt 1) i stwierdzającą wydanie tej decyzji z naruszeniem prawa w związku ze skierowaniem jej do osoby niebędącej stroną w sprawie (pkt 2) oraz przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Z uzasadnienia decyzji wynika, że Urząd Dzielnicowy [...] decyzją z [...] maja 1975 r. ustalił na rzecz M. N. odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość. Kwotę odszkodowania przekazano do depozytu z uwagi na nieznane miejsce pobytu wyżej wymienionej osoby. L. K. pismem z 5 października 2013 r. wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji i podniosła, że na mocy umowy z dnia [...] października 1953 r. Rep. [...] M. M. kupiła od M. N. wszystkie prawa do przedmiotowej nieruchomości, a następnie na podstawie umowy z dnia [...] marca 1956 r. Rep. [...] prawa te sprzedała F. B. W związku z tym decyzja przyznająca odszkodowanie została skierowana do osoby niebędącej stroną postępowania, co oznacza, że zachodzi przesłanka do stwierdzenia jej nieważności. Ponadto wnioskodawczyni wskazała, że M. N., do której skierowano kwestionowaną decyzję, zmarła w dniu [...] lipca 1971 r. Po rozpatrzeniu złożonego wniosku Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Urzędu Dzielnicowego [...] z [...] maja 1975 r. i jednocześnie stwierdził wydanie tej decyzji z naruszeniem prawa w związku ze skierowaniem jej do osoby niebędącej stroną w sprawie. Za niezasadny organ uznał zarzut dotyczący skierowania decyzji do osoby zmarłej i wskazał, że organ odszkodowawczy podjął niezbędne starania w zakresie zgromadzenia niezbędnego materiału dowodowego oraz prawidłowego ustalenia stron postępowania. Dane właścicielki nieruchomości ustalono na podstawie zaświadczenia Państwowego Biura Notarialnego w [...] z dnia [...] stycznia 1974 r. Ponadto organ ten działał zgodnie z art. 45 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (ówcześnie Dz. U. z 1960 r. Nr 30, poz. 168, ze zm.; obecnie Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, ze zm.), na podstawie którego pisma procesowe skierowane do osób o nieustalonym miejscu pobytu, dla których sąd nie wyznaczył przedstawiciela, pozostawia się w aktach sprawy, o czym wywiesza się obwieszczenie na okres 14 dni w biurze odpowiedniej rady narodowej. Pisma te uważano za doręczone w ostatnim dniu okresu, na który wywieszono obwieszczenie. W opinii Wojewody, organ odszkodowawczy działał zgodnie z obowiązującą procedurą, a zatem nie można uznać, że w sposób rażący naruszył prawo. Organ nadzoru wskazał następnie, że wadę nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 4 kpa stanowi jednak skierowanie decyzji do osoby niebędącej stroną. Wobec sprzedaży wszelkich praw i roszczeń przez M. N. w 1953 r. nie była ona osobą uprawnioną do otrzymania odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Oznacza to, że zachodzi przesłanka do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 kpa, jednak z uwagi na upływ 10-letniego terminu wskazanego w art. 156 § 2 kpa organ zobowiązany jest do stwierdzenia wydania tej decyzji z naruszeniem prawa. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, L. K. zarzuciła Wojewodzie [...] naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 4 kpa poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] maja 1975 r., mimo że została ona skierowana do zmarłej w dniu [...] lipca 1971 r. M. N. Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z dnia [...] lutego 2018 r., działając na podstawie art. 138 § 2 kpa, uchylił decyzję organu I instancji z dnia [...] sierpnia 2016 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Organ odwoławczy zarzucił Wojewodzie, że rozstrzygnął niniejszą sprawę, odmawiając stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji z dnia [...] maja 1975 r., bowiem nie jest obarczona żadnymi poważnymi wadami, ale jednocześnie stwierdził jej wydanie z naruszeniem prawa, w związku ze skierowaniem decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie. Minister przywołał treść art. 104 i art. 107 § 1 kpa i wyjaśnił, że rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach strony powinno być sformułowane w sposób jasny i niebudzący wątpliwości. Decyzja administracyjna jest aktem administracyjnym, który składa się z rozstrzygnięcia i uzasadnienia. Obie te części stanowią jedność w znaczeniu materialnym i formalnym, a zatem żadna z nich nie może istnieć samodzielnie w obrocie prawnym. Z tego też względu powinny one być wewnętrznie spójne. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] sierpnia 2016 r. Wojewoda [...] przedstawił natomiast argumentację popartą orzecznictwem sądowoadministracyjnym, zgodnie z którą kwestionowana decyzja Urzędu Dzielnicowego [...] z [...] maja 1975 r. jest prawidłowa i jednocześnie wydana z naruszeniem prawa. Jest to rozstrzygnięcie wewnętrznie sprzeczne, a zatem niedopuszczalne. Rozstrzygnięcie takie sprawia w konsekwencji, że Minister nie może odnieść się do kwestii merytorycznej oceny decyzji Urzędu Dzielnicowego [...] z [...] maja 1975 r. Na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] lutego 2018 r.sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła L. K., żądając zmiany zaskarżonej decyzji, ewentualnie jej uchylenia oraz zasądzenia kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. Organowi zarzuciła naruszenie art. 138 § 2 w związku z art. 15 kpa polegające na uchyleniu decyzji z dnia [...] sierpnia 2016 r. i przekazaniu sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania, mimo że nie zostały spełnione przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 kpa, gdyż nie zachodzi konieczność dalszego wyjaśnienia sprawy w jakimkolwiek zakresie. W uzasadnieniu sprzeciwu wskazano, że w aktach sprawy znajdują się wszystkie niezbędne dowody konieczne do wydania merytorycznej decyzji. Z akt tych bezspornie wynika bowiem, że kwestionowana w trybie nadzorczym decyzja z dnia [...] maja 1975 r. wydana została niemal 4 lata po śmierci M. N., a zatem skierowana została do osoby zmarłej. Z powyższego wynika, że decyzja ta obarczona była wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, skutkującą stwierdzeniem jej nieważności. Wojewoda [...] błędnie natomiast uznał, że z innych przyczyn należało przyjąć, że ww. osoba nie była stroną niniejszego postępowania w dacie wydania kontrolowanej decyzji, a zatem zaszła wada określona w art. 156 § 1 pkt 4 kpa, jednak z uwagi na upływ terminu określonego w art. 156 § 2 kpa nie można było stwierdzić jej nieważności. Z powyższego, wbrew twierdzeniu Ministra wynika, że decyzja organu I instancji nie była wewnętrznie sprzeczna, a jedynie wadliwa pod kątem ustalenia braku wystąpienia przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] maja 1975 r. w postaci wydania jej z rażącym naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sprzeciw zasługuje na uwzględnienie. Instytucja sprzeciwu od decyzji kasatoryjnej została wprowadzona ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935), która weszła w życie z dniem 1 czerwca 2017 r. Nowelizacja ta wprowadziła zmiany między innymi do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 9 pkt 7 tej ustawy w dziale III ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi po rozdziale 3 dodaje się rozdział 3a o tytule "Sprzeciw od decyzji". Zgodnie z treścią nowo wprowadzonego art. 64a, od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści takiej decyzji może wnieść od niej sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu zostało znacznie uproszczone: w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3), sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1), skróceniu uległy też terminy procesowe (art. 64c § 1, art. 64c § 4, art. 64d § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Zgodnie z art. 64e ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa. Przedmiotem kontroli, w razie wniesienia sprzeciwu, jest zatem wyłącznie zasadność wydania przez organ administracji konkretnego rozstrzygnięcia procesowego (decyzji kasatoryjnej). Przedmiotem kontroli sądu nie może być natomiast w tym postępowaniu, mającym wyłącznie charakter wpadkowy, kwestia właściwego rozumienia lub zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego, w ramach których organ uznał, że sprawa wymaga przykazania do ponownego rozpoznania na podstawie art. 138 § 2 kpa. Oznacza to, że organ administracji, orzekający w przyszłości w sprawie (jak i ewentualnie sąd, badający legalność jego decyzji) będzie związany wyrokiem w przedmiocie sprzeciwu tylko w zakresie dotyczącym ustalenia, że w rozpatrywanej sprawie zachodziły przesłanki do jej przekazania do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Orzeczenie w przedmiocie sprzeciwu ma wobec tego wyłącznie charakter "procesowy" i nie kreuje żadnych skutków dotyczących praw i obowiązków stron postępowania, zainteresowanych konkretnym merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy. Punktem wyjścia do oceny zaskarżonej decyzji jest art. 138 § 2 kpa, zgodnie z treścią którego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ odwoławczy może zatem wydać decyzję kasatoryjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia jedynie wtedy, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Zwrot normatywny "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest zwrotem ocennym. W orzecznictwie przyjmuje się, że stwierdzenie to jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (tak NSA w wyroku z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2846/12, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W sytuacji, gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 kpa, również braki dowodowe nie mogą co do zasady stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 kpa (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 15 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 1277/17, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dopiero gdy wykazane zostanie, że prowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 kpa, okaże się niewystarczające, należy uchylić zaskarżoną decyzję oraz przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Art. 136 kpa uprawnia bowiem organ odwoławczy do przeprowadzenia na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo są zgodne, że dwuinstancyjność w postępowaniu administracyjnym polega na wydaniu rozstrzygnięć o charakterze merytorycznym przez organy dwóch różnych instancji. Zasada dwuinstancyjności powoduje, że każdy z organów (najpierw pierwszej, a potem drugiej instancji) przeprowadza postępowanie prowadzone w celu prawidłowego rozpatrzenia sprawy administracyjnej. W postępowaniu administracyjnym nie mamy zatem do czynienia jedynie z kontrolą orzeczenia organu pierwszej instancji, ale z prowadzeniem postępowania tak, aby załatwić sprawę co do jej istoty. Ponadto już z kolejności przepisów, zawartych w art. 138 kpa wynika, że zasadą winno być rozstrzyganie sprawy przez organ odwoławczy co do istoty, czyli albo utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji (jeśli jest ona w ocenie organu odwoławczego prawidłowa) lub uchylenie tej decyzji i załatwienie sprawy merytorycznie. Podkreślić należy, że wydanie decyzji kasatoryjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji jest wyjątkiem od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2. Z orzecznictwa sądów administracyjnych jednoznacznie wynika, że na tle omawianego przepisu organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania kasacyjnego rozstrzygnięcia, jeśli organ I instancji nieprawidłowo ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 11 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/GI 439/06, Lex nr 930299). Innymi słowy decyzja kasacyjna nie może zostać wydana, jeśli kwestią sporną będzie tylko ocena prawna zebranego materiału dowodowego w sprawie (wyrok WSA w Szczecinie z dnia 29 maja 2014 r., sygn. akt l SA/Sz 1256/13, Lex nr 1479048) lub prawidłowość podjętego rozstrzygnięcia. W sprzeczności z art. 138 § 2 kpa pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ I instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 kpa (wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 października 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 997/13, Lex nr 1384918; wyrok NSA z dnia 22 września 1981 r., sygn. akt II SA 400/81, ONSA 1981, nr 2, poz. 88). Przeprowadzona przez Sąd kontrola w powyżej określonych granicach wykazała, że decyzja Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] lutego 2018 r. nie spełnia wymogów określonych w art. 138 § 2 kpa. Organ odwoławczy zastosował dyspozycję art. 138 § 2 kpa wskazując jedynie, że w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] sierpnia 2016 r. Wojewoda przedstawił argumentację, która w ocenie organu odwoławczego jest wewnętrznie sprzeczna, a zatem niedopuszczalna. Rozstrzygnięcie takie sprawia w konsekwencji, że Minister nie może odnieść się do kwestii merytorycznej oceny prawidłowości wydania decyzji Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia [...] maja 1975 r. Uzasadnienie decyzji Ministra nie wskazuje na naruszenie przez organ I instancji przepisów postępowania, które powodowałoby konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego i dodatkowe wyjaśnienie sprawy w zakresie, który miałby istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, co uzasadniałoby zastosowanie dyspozycji art. 138 § 2 kpa. Organ II instancji nie podjął przy tym próby samodzielnego rozstrzygnięcia sprawy, niezasadnie ograniczając się jedynie do kontroli postępowania przeprowadzonego przez organ I instancji. Reasumując, zdaniem Sądu, istniały przesłanki do wydania decyzji merytorycznej w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy. Nie czyniąc tego, organ II instancji naruszył art. 138 § 2 kpa. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ II instancji powinien przeanalizować całość dostępnych dokumentów i ewentualnie przeprowadzić w trybie art. 136 kpa inne dowody, które pozwolą na właściwą ocenę zasadności wniosku skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji Urzędu Dzielnicowego [...] z [...] maja 1975 r. Negatywna ocena rozstrzygnięcia organu I instancji w myśl obowiązujących przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie jest wystarczającą przesłanką do zastosowania art. 138 § 2 kpa. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151a § 1 oraz art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2017 r. Dz. U. poz. 1369, ze zm.) orzekł jak w sentencji. Sąd rozpoznał sprzeciw na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 64d powołanej ustawy.