I SA/Wa 575/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Wesołowska, Sędziowie sędzia WSA Iwona Kosińska, sędzia WSA Gabriela Nowak (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi [...] S.A. w [...] na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia przez gminę z mocy prawa nieodpłatnie prawa własności nieruchomości oddala skargę. Decyzją z [...] stycznia 2020 roku nr KKU – [...] Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, po rozpatrzeniu odwołania [...] S.A. z dnia [...] kwietnia 2018 r. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2018 r nr [...], stwierdzającą nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 r, nieodpłatnie prawa własności nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej [...], obrębie [...], [...], oznaczonej w ewidencji gruntów nr. działki [...], o powierzchni [...] ha, dla której [...] Wydział Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w [...] prowadzi księgę wieczystą o nr [...] – zaskarżoną decyzje utrzymała w mocy. Przedmiotowa decyzja wydana została w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne: W toku przeprowadzonego postępowania dowodowego Wojewoda [...] ustalił, iż przedmiotowa działka nr [...] o powierzchni [...] ha, położona w jednostce ewidencyjnej [...] powstała w wyniku podziału geodezyjnego działek pierwotnie oznaczonych nr. [...], [...]i [...]. Działki te nie posiadały założonej księgi wieczystej, natomiast w ewidencji gruntów wpisane były [...], następnie wpis ten został przekreślony i wpisany został Skarb Państwa. W 1971 roku działki zostały zapisane pod nr ewidencyjnym [...], a w 1984 r. w wyniku podziału geodezyjnego powstały dwie działki: przedmiotowa - o nr [...] o powierzchni [...] ha i [...] o powierzchni [...] ha. W dniu [...] grudnia 1985 roku w Uchwale nr [...], Miejskiej Rady Narodowej w [...] w sprawie "zaliczenia dróg publicznych do kategorii dróg zakładowych" przedmiotowa działka zajęta została pasem drogi zakładowej [...] o nazwie ulicy [...] (co potwierdził Burmistrz miasta [...] w piśmie nr [...] z dnia [...] czerwca 2017 r). Jak wynikało zaś z pisma Naczelnika Wydziału Gospodarki Nieruchomościami Starostwa [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2017 roku, przedmiotowa nieruchomość w dniu 27 maja 1990 roku stanowiła własność Skarbu Państwa i tamtejszy organ nie posiadał dokumentów, w formie przewidzianej prawem, potwierdzających oddanie nieruchomości w zarząd lub użytkowanie [...]. Ze zgromadzonych dokumentów organ I instancji ustalił, że przedmiotowa nieruchomość została ujawniona w księdze wieczystej nr [...] (wcześniej [...]) w wyniku decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] kwietnia 1993 , nr [...], stwierdzającej nabycie przez Skarb Państwa własności nieruchomości z dniem [...] lutego 1945 roku. Aktualnie przedmiotowa nieruchomość stanowi fragment drogi wewnętrznej ul. [...], co potwierdzają zdjęcia lotnicze na stronie internetowej [...], oraz mapa dołączona do wniosku. Organ odwoławczy wskazał, że przedmiotowa nieruchomość objęta została wnioskiem [...] S.A o stwierdzenie nabycia prawa użytkowania wieczystego gruntu Skarbu Państwa na podstawie art. 34 ustawy z 8 września 2000 r. o komercjalizacji restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "[...]". Wojewoda [...] zobowiązany był ustalić czy istniejącemu w dniu [...] maja 1990 r. [...] S.A. przysługiwał tytuł prawny do nieruchomości w postaci prawa zarządu. [...] S.A. złożyło stosowne oświadczenie w dniu [...] kwietnia 2011 r i przedstawiło dowody, iż przedmiotowa działka zajęta jest pod tory kolejowe linii [...], oraz inną infrastrukturę kolejową, a także wyciąg z Ewidencji środków trwałych grupy II według stanu z [...] grudnia 1990 r. Ponieważ z powyższej Ewidencji nie wynikało o jaką infrastrukturę chodzi, Wojewoda [...] wezwał wnioskodawców pismami z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] i z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...] o wyjaśnienie jakie konkretnie elementy infrastruktury kolejowej znajdują się na przedmiotowej działce, ale wnioskodawcy na żadne z powyższych pism nie udzielili odpowiedzi. Oceniając zebrany materiał dowodowy Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa ustaliła, że zgodnie z art. 5 ust 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 roku przepisy ustawy wprowadzającej ustawę o samorządzie terytorialnym i pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191) ) mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego z wyłączeniem mienia określonego w art. 11 i 12 cytowanej ustawy staje się z dniem wejścia w życie ustawy tj. z dniem 27 maja 1990 r., z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Zgodnie zaś z art.34 kc w zw. z art. 6 ustawy z 29 kwietnia 1985 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczeniem nieruchomości (Dz.U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74) mieniem należącym do wyżej opisanych podmiotów są te prawa majątkowe Skarbu Państwa, które nie znajdowały się pod zarządem innych niż Państwo państwowych osób prawnych. Przed 1990 rokiem oddanie nieruchomości w zarząd jednostce państwowej było sformalizowane. Zgodnie z przepisami ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniem nieruchomości państwowych, jednostki organizacyjne mogły uzyskać tytuł prawny do gruntu w postaci użytkowania wieczystego na podstawie decyzji administracyjnej, które to prawo z dniem wejścia w życie powołanej ustawy z 29 kwietnia 1985 r. przekształciło się w prawo zarządu (art. 87 ust 1 ustawy). Z zebranego materiału dowodowego wynikało, że przedmiotowa nieruchomość sąsiadowała z terenami kolejowymi, które związane były z funkcjonowaniem [...], lecz przedsiębiorstwo to nie legitymowało się tytułem prawnym do nieruchomości w postaci zarządu. Ustalono, że na dzień [...] maja 1990 roku przedmiotowa nieruchomość nie była obciążona prawem zarządu na rzecz innych niż Państwo osób prawnych, stad też w wydanej decyzji Wojewoda [...] stwierdził, że działkę nr [...] położona w obrębie [...] zapisaną w [...] o powierzchni [...] ha nabyła na własność Gmina [...]. Od powyższej decyzji, w dniu [...] marca 2020 r., [...] złożyły skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2018 r., nr [...] i rozpatrzenie sprawy poprzez odmowę stwierdzenia nabycia nieruchomości przez Gminę [...], lub przekazanie spraw do ponownego rozpoznania. Zaskarżonej decyzji zarzucono: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 5 ust. 1 pkt 1ustawy z dnia 10 maja 1990 r. przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych w zw. z art. 11 ust. 1 w/w ustawy poprzez bezzasadne przyjęcie, iż Gmina [...] z dniem [...] maja 1990 r. nabyła prawo własności nieruchomości, w sytuacji, gdy zebrany materiał dowodowy nie jest wystarczający dla dokonania takiego ustalenia. Ponadto w sprawie zachodzą przesłanki wyłączenia możliwości komunalizacji, co oznacza, że nieruchomość nie mogą stać się mieniem komunalnym. 2. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, 77, 80 k.p.a poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzygnięcie w oparciu o nie kompletny materiał procesowy i zignorowanie okoliczności świadczących o tym, iż Gmina [...] nie nabyła nieruchomości z dniem [...] maja 1990 r. W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż to na organie ciąży obowiązek dokonania wszelkich czynności niezbędnych do załatwienia sprawy, a zatem jest on zobowiązany do zebrania materiału dowodowego, aby na jego podstawie możliwe było ustalenie, czy w niniejszej sprawie realizuje się negatywna przesłanka komunalizacji. Powyższe dotyczy ustalenia chociażby, czy spółka sprawowała zarząd nad nieruchomością w przewidzianym czasie, jak też ewentualnego wystąpienia sytuacji obalającej nabycie prawa w trybie art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego [...]. w dniu [...] kwietnia 2011 roku złożono oświadczenie i przedstawiono dowody, na okoliczność, iż działka położona w jednostce ewidencyjnej [...], w obrębie [...], [...], oznaczonej w ewidencji gruntów nr. działki [...], o powierzchni [...] ha jest zajęta pod tory kolejowe linii [...]. Następnie ustalono, że nieruchomość ta zajęta jest pod drogę i tak jest oznaczona w ewidencji gruntów. Nieruchomość wyłączono spod komunalizacji. Podniesiono również, iż organ naruszył przepisy art. 7 i art. 80 k.p.a i uniemożliwił Spółce wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego, oraz uniemożliwił przedstawienie w postępowaniu jakichkolwiek dowodów na potwierdzenie przysługujących spółce praw do nieruchomości. W ocenie skarżącej organ, toku postępowania, zignorował, że zw. z art. 11 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, nieruchomość nie mogła stać się mieniem komunalnym. Nieruchomość bowiem pozostawała w zarządzie spółki, podczas gdy wydana decyzja bazuje na założeniu, że tak nie było. Jedynym powodem uznania przez organ, że prawo zarządu miałoby nie przysługiwać spółce, było to, że z akt sprawy nie wynika, aby, w formie przewidzianej prawem, przedmiotowa nieruchomość została oddana w zarząd lub użytkowanie na rzecz [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do: 1) rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego - staje się w dniu wejścia życie ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Przy czym "należenie" mienia rozumieć trzeba jako kategorię prawną, a nie faktyczną. Wymaga podkreślenia, że art. 5 ust. 1 ustawy pod względem systemowym był zsynchronizowany z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74 z późn. zm.) - zwanej dalej "uggwn", który przewidywał domniemanie prawne, że grunty państwowe, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, są zarządzane przez terenowy organ administracji państwowej. Z powołanych wyżej przepisów wynika, że aby przeciwstawić się komunalizacji mienia na rzecz gminy osoba mieniem tym władająca musiała w postępowaniu komunalizacyjnym wykazać, że mienie to należało do niej w sensie prawnym, a nie faktycznym. Udowodnienie na dzień [...] maja 1990 r. prawa zarządu do mienia wymagało przedłożenia właściwemu wojewodzie odpisu decyzji lub umowy, o których mowa w art. 38 ust. 2 uggwn bądź innego dokumentu wydanego na innej (wcześniejszej) podstawie prawnej, z których wynikałby dla określonego podmiotu określony tytuł prawny np. zarząd albo użytkowanie, które z mocy samego prawa (art. 87 ust. 1 uggwn) przekształciło się w zarząd. Istota sprawy sprowadzała się do oceny, czy w dniu [...] maja 1990 r. [...] legitymowały się tytułem prawnym do spornej nieruchomości. Jedynie istniejący po stronie [...] tytuł prawny świadczyłby, że przedmiotowa nieruchomość w dniu [...] maja 1990 r. nie należała do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej i z tego względu nie podlegałaby komunalizacji z mocy prawa. W niniejszej sprawie nie ma dowodu na to, żeby sporny grunt zawierający się w drodze wewnętrznej był [...] maja 1990 r. w zarządzie [...]. Z przedłożonych do akt sprawy dowodów wynika natomiast, że [...] maja 1990 r. przedmiotowa nieruchomość, zgodnie z zapisami ewidencji gruntów, stanowiła element drogi opisanej użytkiem "dr" – drogi. Organ ustalił, ze nieruchomość ta zajęta była w dniu [...] maja 1990 r. pasem drogi zakładowej [...] o nazwie ulica [...] ujętej w uchwale nr [...] Miejskiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] grudnia 1985 r. w sprawie zaliczania dróg publicznych do kategorii dróg zakładowych. Komunalizacja w trybie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych nastąpiła z mocy prawa z dniem wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej tj. z dniem 27 maja 1990 r., a wydana przez Wojewodę decyzja ma charakter deklaratoryjny. W orzecznictwie sądów administracyjnych od wielu lat ugruntowany jest pogląd, że stronami postępowania prowadzonego na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej są Skarb Państwa i właściwa gmina. Pozostałe podmioty, aby być stroną tego postępowania muszą wykazać się posiadaniem w dniu 27 maja 1990 r. tytułu prawnorzeczowego do komunalizowanego mienia. Oceniając materiał postępowania komunalizacyjnego, stwierdzić należy że [...] na dzień 27 maja 1990 r. nie legitymowało się tytułem prawnym do spornego gruntu. Brak tytułu prawnego uzasadniał więc komunalizację ex lege na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej. Faktyczne władanie nieruchomością przez [...] nie wyłączało bowiem ustawowej przesłanki wymienionej w tymże przepisie, tj. że mienie należało do rady narodowej i terenowego organu administracji państwowej. Rozwijając tę myśl wskazać należy, że użyte w art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej pojęcie "należące do" oznacza przynależność mienia państwowego do określonego podmiotu w sensie prawnym, a nie faktycznym. Faktyczne władanie mieniem przez inny podmiot nie stanowi negatywnej przesłanki uniemożliwiającej komunalizację, która w trybie ww. przepisu ustawy komunalizacyjnej następowała z mocy prawa z dniem wejścia w życie ustawy, tj. z dniem 27 maja 1990 r., tym bardziej, że wydana decyzja komunalizacyjna miała jedynie charakter deklaratoryjny i potwierdzała przejście prawa własności danego składnika mienia ze Skarbu Państwa na właściwą gminę. Uwzględnić również trzeba, że na mocy art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74) w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami państwowymi, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. W tej sytuacji należały one do terenowego organu administracji państwowej. Spółka [...] nie wykazała zaś, aby dysponowała wskazaną decyzją czy umową. Nie powołała się nawet na fakt uzyskania kiedykolwiek takich indywidualnych aktów dotyczących omawianej nieruchomości. Organ odwoławczy wskazał, że przedmiotowa nieruchomość objęta została wnioskiem [...] S.A o stwierdzenie nabycia prawa użytkowania wieczystego gruntu Skarbu Państwa na podstawie art. 34 ustawy z 8 września 2000 r. o komercjalizacji restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "[...]". Uprawnień do spornej nieruchomości skarżąca spółka nie może wywodzić z art. 34 i art. 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "[...]". Zgodnie bowiem z tymi przepisami grunty będące własnością Skarbu państwa, znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu [...], co do których Koleje nie legitymowały się dokumentami o przekazaniu im tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymują się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw, stają się z dniem wejścia w życie ustawy, z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego PKP (art. 34 ust. 1). Grunty te, z dniem 1 czerwca 2003 r., nie podlegają komunalizacji na podstawie ustawy komunalizacyjnej z dnia 10 maja 1990 r. (art. 34a). Uwłaszczenie [...] dokonywane w tym trybie, co przesądził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 kwietnia 2005 r. (sygn. akt K 30/03), nie może jednak odnosić się do mienia podlegającego komunalizacji z mocy prawa na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Mienie to bowiem stało się własnością gmin już w dacie 27 maja 1990 r., a więc 10 lat wcześniej, niż możliwe stało się uwłaszczenie [...] na gruncie, w stosunku do którego podmiot ten nie posiadał tytułu prawnego. Wyraźnie też Trybunał stwierdził, że art. 34a przywołanej ustawy nie dotyczy mienia objętego art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej. Z akt administracyjnych wynika, że przedmiotowe działki gruntu stanowiły bezpośrednio przed dniem 27 maja 1990 r. własność Skarbu Państwa oraz należały wówczas do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Oznacza to - przy braku przesłanek wyłączeniowych - że stały się z tym dniem z mocy prawa mieniem Gminy i utraciły charakter mienia ogólnonarodowego (państwowego). W niniejszej sprawie nie miał zastosowanie także art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - wyłączający spod komunalizacji mienie należące do przedsiębiorstw państwowych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym. Otóż po pierwsze, określenie "należące" do przedsiębiorstw państwowych oznaczało należenie mienia państwowego do tych podmiotów w sensie prawnym, a nie tylko faktycznym - to jest posiadanie określonego tytułu prawnego, a po drugie przedsiębiorstwo takie winno być umieszczone w wykazie określonym przez Radę Ministrów zgodnie z art. 11 ust. 2 ustawy. W wykazie objętym rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 lipca 1990 r. w sprawie ustalania wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlega komunalizacji (Dz. U. Nr 15, poz. 301) nie zostało ujęte przedsiębiorstwo państwowe [...]. Reasumując, mając na uwadze znajdujące się w aktach administracyjnych dokumenty dotyczące nieruchomości objętej zaskarżoną decyzją, brak tytułu prawnego dla [...] S.A. do władania tą nieruchomością w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r., przy istnieniu specjalnych możliwości ustanowionych aktami prawa powszechnie obowiązującego oraz przepisami szczególnymi, należy uznać, że stronie skarżącej nie przysługiwał żaden prawnorzeczowy tytuł do nieruchomości objętej skargą i nie miał zastosowania art. 11 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - a zatem zaskarżona decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej oraz poprzedzająca ją decyzja Wojewody [...] są zgodne z prawem. Powyższe stanowisko jest zgodne z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego - vide wyrok NSA z dnia 14 września 2006 r., sygn. akt I OSK 1259/05, wyrok NSA z dnia 15 października 2007 r., sygn. akt I OSK 1456/06. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), Sąd orzekł jak w sentencji. Końcowo podnieść trzeba, że rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym miało miejsce w związku z obowiązywaniem stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19. Zgodnie bowiem z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.), dodanego art. 46 pkt 21 ustawy z 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r. poz. 875), przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Z uwagi na znaczny wzrost wykrytych zakażeń w całym kraju, co znajdowało odzwierciedlenie na stronie www.worldometers.info/coronavirus/country/poland, objęcie Warszawy strefą zagrożenia przeprowadzenie rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących, a nie można było przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Poza tym zarządzeniem Prezesa WSA w Warszawie nr 21 z 16 października 2020 r. związku z objęciem Warszawy strefą czerwoną wstrzymano orzekanie na posiedzeniach jawnych i przyjęto zasadę orzekania na posiedzeniach niejawnych a sprawy wyznaczone na rozprawy skierowano do rozpoznania na posiedzeniach niejawnych (komunikat na stronie internetowej WSA w Warszawie).