I SA/Wa 576/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędziowie: Sędzia WSA Daniela Kozłowska Sędzia WSA Gabriela Nowak (spr.) Protokolant Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2009 r. sprawy ze skargi D.B., H.B. i U.R. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia nieruchomości pod drogę oddala skargę. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. Nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Dyrektora Zarządu Dróg Wojewódzkich w K. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2008 r. nr [...], odmawiającej stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Województwo [...] własności nieruchomości, położonej w Gminie W., obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha, powstałej z podziału działki nr [...] objętej księgą wieczystą Nr [...] – uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Przedmiotowa decyzja wydana została w oparciu o następujące ustalenia faktyczne. Zarząd Dróg Wojewódzkich w K. wnioskiem z dnia 24 kwietnia 2008 r. wystąpił do Wojewody [...] o wydanie decyzji w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r., Nr 133, poz. 872 z późn. zm.), w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2008 r. odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Województwo [...] własności nieruchomości, położonej w Gminie W., obręb [...], oznaczonej jako: działka nr [...] o powierzchni [...] ha, objętej księgą wieczystą Nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że ustaleń faktycznych dokonał na podstawie przedłożonych do akt sprawy dokumentów. Wojewoda [...] wskazał, że działka nr [...], położona w Gminie W., obręb [...], w dniu 31 grudnia 1998 r. stanowiła współwłasność H. i D. B. oraz U. R., co wynika z odpisu z księgi wieczystej Nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w B. Wydział V Ksiąg Wieczystych. Organ I instancji wskazał, ze zgodnie z projektem podziału nieruchomości, przejętym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 7 lutego 2008 r., pod nr [...], działka nr [...] o powierzchni [...] ha, uległa podziałowi na działkę nr [...] o powierzchni [...] ha i działkę nr [...] o powierzchni [...] ha., a podział ten miał na celu wydzielenie tej części nieruchomości, która w dniu 31 grudnia 1998 r. faktycznie zajęta była pod drogę publiczną. Organ I Instancji podniósł, ze w pismach z dnia 26 maja 2008 r. i z dnia 23 czerwca 2008 r. współwłaściciele nieruchomości H. B. i U. R. stwierdzili, że przedmiotowa nieruchomość w dniu 31 grudnia 1998 r. nie była zajęta pod drogę i pozostawała we władaniu jej właścicieli. Organ I instancji wobec rozbieżnych stanowisk wnioskodawcy i właścicieli nieruchomości przeprowadził rozprawę administracyjną z wizją na gruncie, w trakcie której uprawniony geodeta dokonał okazania granic nowopowstałej działki nr [...]. Organ I instancji podniósł, że w trakcie tego okazania, sporządzono dokumentację fotograficzną oraz szkic sytuacyjny, służące jako materiał dowodowy w przedmiotowej sprawie. Wojewoda [...] wskazał, że w trakcie wizji na gruncie stwierdzono, że wnioskowana działka stanowi pas trawiasty położony pomiędzy rowem odwadniającym, a ogrodzeniem siatkowym, co uwidoczniono na szkicu sytuacyjnym oraz na zdjęciach z rozprawy. Ponadto współwłaściciele nieruchomości oświadczyli, że zarówno w dniu 31 grudnia 1998 r. jak i obecnie, wnioskowana nieruchomość pozostawała w ich władaniu, bowiem wnioskowana działka była obsadzana, jest koszona i utrzymywana przez jej właścicieli. Organ I instancji ustalił, że stan faktyczny nieruchomości na przestrzeni lat od dnia 31 grudnia 1998 r. nie uległ zmianie. Wojewoda [...], stwierdził, że biorąc pod uwagę całokształt materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie oraz ustalenia poczynione w trakcie wizji na gruncie, wnioskowana działka w dniu 31 grudnia 1998 r. nie wchodziła w skład pasa drogowego drogi wojewódzkiej Nr [...] relacji gr. m. B. – S. – S. - W., a tym samym nie pozostawała we władaniu Skarbu Państwa. Organ uznał zatem, że w omawianej sprawie nie może mieć zastosowania art. 73 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2008 r. nr [...], złożył odwołanie Dyrektor Zarządu Dróg Wojewódzkich w K. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. Nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Dyrektora Zarządu Dróg Wojewódzkich w K. - uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Minister Infrastruktury w uzasadnieniu decyzji wskazał, że na podstawie uchwały Nr [...] Rady Ministrów z dnia [...] grudnia 1985 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg krajowych (M.P. z 1986 r. Nr [...], poz. [...]), do kategorii dróg krajowych została zaliczona droga Nr [...] relacji B. – S. – S. – W. Zaś na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998r. w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich (Dz. U. Nr 160, poz. 1071), droga ta została wymieniona jako droga wojewódzka. Minister Infrastruktury podniósł, że z mapy z projektem podziału nieruchomości wynika, że na przedmiotowej działce znajduje się skarpa rowu odwadniającego, co potwierdza również skarżący. Minister Infrastruktury wskazał, że przestrzenny zasięg działania w art. 73 ust. 1 powołanej ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, w odniesieniu do zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną, determinowany jest możliwością zakwalifikowania danego stanu faktycznego z dnia 31 grudnia 1998 r. do definicji pasa drogowego (art. 4 ust. 1 pkt l ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych) jako urządzenia technicznego, stanowiącego zorganizowaną całość funkcjonalną, podporządkowaną utrzymaniu i eksploatacji ciągów ruchu pojazdów i pieszych. Organ II instancji podniósł, że o przestrzennych granicach zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną rozstrzyga zatem stan jej urządzenia w dniu 31 grudnia 1998 r. bądź sposób korzystania z niej, a w przypadku dróg publicznych od dawna istniejących, granice zajęcia pod drogę odpowiadają granicom jej urządzenia w ramach normatywnie zdefiniowanego pasa drogowego, a więc jezdnie wraz z poboczami, zatokami, ciągami dla pieszych, rowami odwadniającymi i pasem izolacyjnym. W tej sytuacji w świetle dokonanych ustaleń zdaniem organu II instancji rozstrzygnięcie sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2009 r. Nr [...], do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli D. B., H. B. i U. R. Zaskarżonej decyzji zarzucali rażące naruszenie praworządności i interesów skarżących oraz ich prawa własności, jak również wykorzystanie przepisów ustawy reformującej administrację publiczną do grabieży należącej do skarżących nieruchomości przez Zarząd Dróg Wojewódzkich w K. Wnosili o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi podnieśli, iż geodeta na zlecenie Zarządu Dróg Wojewódzkich w K. dokonał podziału działki nr [...], z której wydzielił działkę nr [...], dopiero w drugiej połowie 2008 r. Wskazali, że pozostawiony pas działki nr [...] o szerokości [...] m pomiędzy płotem, a rowem zawsze był we władaniu skarżących. Podnieśli, że sami wykonali na koszt własny zjazd o szerokości [...] m z drogi na działkę. Skarżący wskazali, że sami wykopali rów przydrożny w maju 1999 r. na całej szerokości działki. Podnieśli, że dopiero od dwóch lat na zlecenie Zarządu Dróg Wojewódzkich w K. koszona jest trawa na skarpie rowu od pobocza drogi do połowy głębokości skarpy rowu. Natomiast dno rowu jest czyszczone przez skarżących. Skarżący wskazali, ze koszą trawę na skarpie rowu od strony ich ogrodzenia. Zdaniem skarżących świadczy to o tym, że administrator drogi jest we władaniu jednej części rowu od strony pobocza drogi, a nie całości rowu. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wnosił o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany powołana podstawa prawna. W pierwszej kolejności należy zauważyć, ze art. 138 § 2 k.p.a. upoważnia organ odwoławczy do wydania decyzji kasacyjnej tylko wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Zagadnienie dopuszczalności podjęcia przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej może być zatem rozważane na płaszczyźnie postępowania wyjaśniającego (dowodowego), przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji. Przy czym organ odwoławczy może powołać się na przepis art. 138 § 2 zd. 1 k.p.a. tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie przezeń dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach wyznaczonych przez art. 136 k.p.a. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. Organ odwoławczy wydając decyzję kasacyjną ma obowiązek w uzasadnieniu decyzji wyraźnie wskazać okoliczności, które organ I instancji winien wyjaśnić przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Minister Infrastruktury uchylił decyzje organu I instancji z tego względu, że Wojewoda [...] nie ustalił w sposób jednoznaczny czy przedmiotowa działka nr [...] wchodziła w skład pasa drogowego drogi publicznej. Wojewoda [...] w uzasadnieniu decyzji wskazał, że w trakcie wizji na gruncie, stwierdzono, że wnioskowana działka stanowi pas trawiasty położony pomiędzy rowem odwadniającym, a ogrodzeniem siatkowym, co uwidoczniono na szkicu sytuacyjnym oraz na zdjęciach z rozprawy. Przy czym sami skarżący wskazują, że administrator drogi jest we władaniu jednej części rowu od strony pobocza drogi. Już samo to świadczy, że organ I instancji nie wyjaśnił jednoznacznie przebiegu granic działki [...]. Organ I instancji uzasadniając decyzje stwierdził, że wziął pod uwagę całokształt materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie oraz ustalenia poczynione w trakcie wizji na gruncie. Przy czym Wojewoda [...] nie wskazał jaki konkretnie materiał dowodowy wziął pod uwagę i nie odniósł się do niego jak chociażby do mapy z projektem podziału działki nr [...]. Ma rację Minister Infrastruktury, ze w sprawie niniejszej zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego odnośnie tego czy wydzielona działka [...] wchodziła w skład pasa drogowego oraz czy pozostawała we władaniu Skarbu Państwa, a na tę okoliczność nie zostały przeprowadzone żadne dowody. Skarga jest nieuzasadniona. Sąd uznał, iż przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji nie doszło do naruszenia prawa. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), Sąd orzekł jak w sentencji.