I SA/Wa 577/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka - Płaczkowska Sędziowie WSA Iwona Kosińska (spr.) WSA Emilia Lewandowska Protokolant referent stażysta Andżelika Abramowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lipca 2016 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku stałego oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania A. P. od decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku stałego, uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że skarżący wnioskiem z dnia [...] grudnia 2015 r. zwrócił się do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej o przyznanie mu zasiłku stałego dla osoby niepełnosprawnej. Następnie pismem z dnia [...] grudnia 2015 r. skarżący złożył prośbę o przyznanie wsparcia finansowego na koszty leczenia oraz na życie. W uzasadnieniu tego wniosku skarżący stwierdził, że wobec nierozpatrzenia jeszcze przez organ I instancji jego wniosku o przyznanie zasiłku stałego dla osoby samotnie gospodarującej wnosi o pozytywne rozpatrzenie jego prośby o udzielenie pomocy finansowej w wysokości [...] zł, ponieważ tyle wynosi zasiłek stały. Po rozpatrzeniu wniosków skarżącego z dnia [...] grudnia oraz [..] grudnia 2015 r. Wójt Gminy [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. odmówił skarżącemu przyznania zasiłku stałego. W uzasadnieniu organ I instancji uznał, że z treści rozmowy przeprowadzonej w dniu [...] grudnia 2015 r. z matką skarżącego wynika, że sytuacja finansowa rodziny wnioskodawcy nie zmieniła się od miesiąca sierpnia 2015 r. Dochody wynoszą tak jak poprzednio: matki [...] zł, ojca [...] zł. Podczas kolejnej wizyty pracownicy socjalnych ustalili, że wnioskodawca nadal zamieszkuje wspólnie z rodzicami i bratem, z którym dzieli pokój. Wnioskodawca prowadzi wspólnie z rodzicami gospodarstwo domowe. Wnioskodawca złożył oświadczenie, zgodnie z którym jego dochody za miesiąc grudzień 2015 r. wyniosły [...] zł. Wnioskodawca odmówił przedłożenia świadectwa pracy z przedsiębiorstwa, w którym był zatrudniony do dnia [...] grudnia 2015 r. Równocześnie organ I instancji stwierdził, że wnioskodawca nie udokumentował żadnych wydatków wykazanych w oświadczeniu. Organ I instancji uznał, że skarżący po raz kolejny złożył fałszywe oświadczenie, co spowoduje konieczność zawiadomienia przez organ I instancji organów ścigania. Z ustaleń organu I instancji wynika ponadto, że wnioskodawca jest zarejestrowany w Państwowym Urzędzie Pracy w [...] jako bezrobotny bez prawa do zasiłku. Odwołując się do obszernego materiału dowodowego znajdującego się w aktach organu I instancji odzwierciedlającego stan faktyczny rodziny od 2014 r., organ stanął na stanowisku, że do chwili wydania decyzji wnioskujący prowadzi wspólne gospodarstwo z rodzicami i bratem. Aktualny dochód 4 osobowej rodziny wynosi [...] zł a w przeliczeniu na osobę [...] zł i przekracza kryterium dochodowe ([...] zł) konieczne do otrzymania wnioskowanego świadczenia. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, A. P. wniósł odwołanie. W jego uzasadnieniu wniósł o przyznanie mu zasiłku stałego. Wyjaśnił, że jedynie mieszka z rodziną, ale prowadzi odrębne gospodarstwo domowe. Sam robi zakupy i gotuje. Rodzice zobowiązali się do wypłacania mu dobrowolnych alimentów w wysokości [...] zł miesięcznie. Po rozpatrzeniu złożonego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że jest ono zasadne z innych względów niż w nim podniesione i uchyliło zaskarżoną decyzję organu I instancji oraz przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ odwoławczy przywołał treść art. 6, art. 9, art. 77 § 1 kpa oraz art. 8 ust. 3 i art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. z 2015 r. Dz. U. poz. 163, ze zm.). Organ II instancji wyjaśnił, że w rozpatrywanej sprawie podstawowe znaczenie ma ustalenie dochodu rodziny lub osoby samotnie gospodarującej oraz ustalenie, czy wnioskodawca jest osobą samotnie gospodarującą, czy też nie i jakim dochodem dysponował w listopadzie 2015 r. lub też w przypadku dochodu utraconego w grudniu 2015 r., co sprowadza się do oceny, czy organ I instancji prawidłowo przyjął, że skarżący nie jest osobą samotnie gospodarującą lecz prowadzi wspólnie z rodzicami i bratem gospodarstwo domowe w rozumieniu przepisów ustawy o pomocy społecznej. Rozstrzygając tę kwestię, organ odwoławczy przywołał treść art. 6 pkt 10 i 14 zawierających definicję osoby samotnie gospodarującej oraz definicję rodziny. Samorządowe Kolegium Odwoławcze przywołało również na poparcie swojego stanowiska orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczące tych kwestii. Odnosząc powyższe do rozpatrywanej sprawy, organ II instancji uznał, że w oparciu o treść sporządzonego w dniu [...] grudnia 2015 r. wywiadu środowiskowego, przyznać należy rację organowi I instancji, że wspólne zamieszkiwanie, finansowane w całości z dochodów tylko rodziców zawsze będzie oznaczać wspólne gospodarowanie. Równocześnie z tym zamieszkiwaniem występuje element wspólnego gospodarowania, który polega na dzieleniu lokalu mieszkalnego w sposób pozwalający stwierdzić, że koncentruje się w nim aktywność życiowa osoby zamieszkującej, w szczególności że jak ustalił to organ I instancji, skarżący nie posiada własnych sprzętów gospodarstwa domowego. Mimo to organ II instancji uchylił zaskarżoną decyzję, ponieważ nie był w stanie z akt sprawy jednoznacznie stwierdzić, jakim w rzeczywistości dochodem gospodarowała rodzina skarżącego w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku. Matka skarżącego odmówiła złożenia oświadczenia w tym zakresie, w aktach sprawy brak jest potwierdzenia odpowiednimi zaświadczeniami o dochodzie rodziny (np. decyzją określającą wysokość emerytury rodziców) oraz odpowiedzi na pytanie, czy wskazany w oświadczeniach złożonych przez skarżącego dochód osiągany przez rodziców skarżącego w 2014 r. oraz z dnia [...] sierpnia 2015 r. jest dochodem prawidłowo wskazanym, a dochód ustalony przez organ I instancji jest ustalony zgodnie z art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej. Ponadto organ I instancji stwierdził, że skarżący nie udokumentował żadnych ponoszonych przez siebie wydatków na leczenie, natomiast w aktach sprawy znajdują się faktury wystawione na skarżącego za wykupione leki (z dnia [...] i [...] grudnia 2015 r. oraz faktury za leki zakupione w styczniu 2016 r.). Nadto organ II instancji zwrócił uwagę, że organ I instancji wydał zaskarżoną decyzję na podstawie dwóch wniosków skarżącego z dnia [...] grudnia 2015 r. o przyznanie zasiłku stałego i [...] grudnia 2015 r. o przyznanie pomocy finansowej na koszty leczenia i życie. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniosek skarżącego o pomoc finansową na koszty leczenia oraz życie jest odrębnym wnioskiem i winien być rozpatrzony w odrębnym postępowaniu administracyjnym. Prowadząc postępowanie o zasiłek stały, organ I instancji nie ustalił, czy późniejszy wniosek jest jedynie potwierdzeniem wcześniejszego, czy też nowym wnioskiem o przyznanie np. zasiłku celowego złożonego na podstawie art. 39 lub art. 41 ustawy o pomocy społecznej. Mając powyższe na uwadze, organ odwoławczy uznał, że organ I instancji winien ponownie przeprowadzić postępowanie dowodowe, rozstrzygając jednoznacznie zaistniałe w sprawie wątpliwości poprzez uzyskanie odpowiednich dokumentów potwierdzających dochód uzyskany przez rodziców skarżącego z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku. Ponadto organ I instancji winien, na potwierdzenie wspólnego gospodarowania uzyskać oświadczenie rodziców skarżącego oraz jego brata, ponieważ z zaskarżonej decyzji wynika, że skarżący prowadzi wspólne gospodarstwo wspólnie z rodzicami i bratem. Równocześnie organ I instancji winien jednoznacznie ustalić, o jaką pomoc wnioskował skarżący we wniosku z dnia [...] grudnia 2015 r. i odnieść się do treści tego wniosku w ponownie wydanej decyzji, ewentualnie rozpatrzyć go w odrębnym postępowaniu administracyjnym. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2016 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył A. P.. W uzasadnieniu skargi wyjaśnił, że po decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego organ I instancji miał ponownie rozpatrzyć jego wniosek o przyznanie zasiłku stałego ale do dnia złożenia skargi tego nie uczynił. W tej sytuacji skarżący wniósł do Sądu o ponowne rozpatrzenie sprawy i przyznanie mu zasiłku stałego. Skarżący wyjaśnił, że organ I instancji wypłacał mu zasiłek stały do lutego 2014 r., a od marca już nie, co powoduje, że skarżący pozostaje bez żadnych środków na koszty leczenia i na życie. Skarżący wyjaśnił, że jedynie mieszka z rodzicami, ale gotuje i robi zakupy sam za pożyczone lub wyżebrane pieniądze. Skarżący przedstawił również swój stan zdrowotny. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Równocześnie organ odwoławczy wyjaśnił, że w związku z niejasną treścią skargi wystąpił do skarżącego o wyjaśnienie, czy pismo zatytułowane "odwołanie" a skierowane do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jest skargą na decyzję organu odwoławczego, czy też zażaleniem na bezczynność organu I instancji. W odpowiedzi skarżący wyjaśnił, że nie zgadza się z decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego, ponieważ ta decyzja nie poprawiła jego sytuacji, a tylko przedłuża rozwiązanie jego sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przede wszystkim wyjaśnić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2016 r. Dz. U. poz. 718) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność skargi. Podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 138 § 2 kpa. Zgodnie z jego treścią organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ odwoławczy uprawniony jest do skorzystania z regulacji art. 138 § 2 kpa, gdy organ I instancji nie wyjaśnił w ogóle sprawy lub istotnych jej okoliczności, a przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego przez organ odwoławczy oznaczałoby, że w istocie to organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie mogącym mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji. W konsekwencji sprawa byłaby rozstrzygana de facto w jednej instancji, przez co pozbawiono by stronę prawa kwestionowania wyników postępowania wyjaśniającego w drodze odwołania. W ocenie Sądu taka sytuacja wystąpiła w rozpatrywanej sprawie. Jak wynika z uzasadnienia wydanej decyzji, zakres postępowania dowodowego, które nie zostało prawidłowo przeprowadzone przed wydaniem decyzji przez organ I instancji, jest niewątpliwie konieczny do wyjaśnienia sprawy i ma istotny wpływ na sposób jej rozstrzygnięcia. Organ I instancji, z naruszeniem przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 kpa wydał decyzję z dnia [...] grudnia 2015 r. bez prawidłowego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, co oznacza, że materiał zebrany w I instancji był niewystarczający do prawidłowego załatwienia sprawy. Ze względu na zakres koniecznego do uzupełnienia postępowania dowodowego organ odwoławczy nie mógł tych braków uzupełnić w drodze dodatkowego postępowania dowodowego (art. 136 kpa). Podkreślić należy, ze w postępowaniu administracyjnym wydanie prawidłowej decyzji w każdym przypadku powinno poprzedzać dokładne ustalenie stanu faktycznego, istotnego w sprawie. Art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego stanowi, że organ administracji publicznej zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Jako dowolne należy więc traktować ustalenia faktyczne, mogące znaleźć wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 kpa), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący, a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści. Sąd stoi na stanowisku, że niewyjaśnienie wszystkich okoliczności, mających istotne znaczenie w sprawie narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego. Dlatego też wyjaśnienie przez organ I instancji zagadnień podstawowych dla prawidłowego rozstrzygnięcia wniosku o przyznanie zasiłku stałego było elementem niezbędnym do wydania prawidłowej decyzji administracyjnej. Obecnie wniosek skarżącego o przyznanie zasiłku stałego, po prawidłowym przeprowadzeniu przez organ I instancji postępowania dowodowego dotyczącego rzeczywistej sytuacji materialnej skarżącego i jego rodziny, stanie się przedmiotem ponownej, wnikliwej analizy organu I instancji. Równocześnie organ I instancji wyjaśni także kwestię drugiego złożonego przez skarżącego wniosku o udzielenie pomocy finansowej na zakup leków i na życie. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2016 r. Dz. U. poz. 718) orzekł jak w sentencji.