I SA/Wa 578/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Marciniak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 maja 2019 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu W. S. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz W. S. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z [...] lutego 2019 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 2 kpa, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło w części decyzję Prezydenta [...] z [...] sierpnia 2018 r., nr [...] i w tej części przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny. Decyzją z [...] stycznia 2015 r., nr [...], na wniosek współwłaścicieli nieruchomości, Prezydent [...] zatwierdził projekt podziału działki nr [...] na działki nr [....] oraz orzekł o połączeniu ww. działek z działkami powstałymi z podziału działek nr: [...], na skutek czego powstały działki nr: [...]. Zawiadomieniem z [...] listopada 2017 r. Prezydent [...] wszczął postępowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej. Decyzją z [...] sierpnia 2018 r. Prezydent [...] ustalił opłatę adiacencką od M. R. w wysokości [...] zł, od M. K. w wysokości [...] zł, od R. G. w wysokości [...] zł oraz od W. S. w wysokości [...] zł, z tytułu wzrostu wartości nieruchomości uregulowanej w księdze wieczystej nr [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] m2 z obrębu [...] położonej w W. przy ul. [...] w związku z podziałem zatwierdzonym ostateczną decyzją Prezydenta W. nr [...] z [...] stycznia 2015 r. Odwołanie od ww. decyzji wnieśli M. R., M. K., R. G. oraz W. S. Postanowieniem z [...] grudnia 2018 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło uchybienie przez M. R., M. K. i R. G. terminu do wniesienia odwołania. Decyzją z [...] lutego 2019 r., działając na podstawie art. 138 § 2 kpa, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło decyzję Prezydenta [...] z [...] sierpnia 2018 r. w części dotyczącej ustalenia opłaty adiacenckiej od W. S. i w tej części przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu ww. rozstrzygnięcia organ odwoławczy przywołał treść art. 98a ust. 1, 1a i 1b ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Kolegium podniosło, że podstawą ustalenia opłaty adiacenckiej w niniejszej sprawie był operat szacunkowy sporządzony przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego w dniu [...] marca 2018 r. Organ podniósł, że strona nie zakwestionowała ww. operatu w sposób prawem przewidziany, czyli przez uzyskanie jego negatywnej oceny wykonanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, wobec czego powyższy operat ma pełną wartość dowodową. Niezależnie Kolegium wskazało, że Prezydent [...] nie pouczył strony o możliwości rozłożenia opłaty adiacenckiej na raty przed wydaniem decyzji o ustaleniu tej opłaty. W toku postępowania odwoławczego Kolegium wystąpiło do pełnomocnika W. S. o informację czy został on pouczony w postępowaniu przed organem I instancji o możliwości rozłożenia opłaty adiacenckiej na raty, a jeśli nie było takiego pouczenia, to czy składa do Kolegium wniosek o rozłożenie opłaty na raty ze wskazaniem wysokości i ilości rat. Pełnomocnik strony odpowiedział, że W. S. nie był pouczony o takiej możliwości i w związku z tym wnosi o rozpatrzenie odwołania zgodnie z przepisami. Organ przywołał następnie uzasadnienie wyroku NSA z 5 marca 2015 r., I OSK 1622/13 i wskazał, że brak pouczenia o możliwości rozłożenia opłaty adiacenckiej na raty stanowi naruszenie art. 9 kpa. Wobec powyższego, konieczne stało się uchylenie decyzji organu I instancji, a sprawa zostaje przekazana temu organowi do ponownego rozpatrzenia celem pouczenia W. S. o możliwości rozłożenia opłaty adiacenckiej na raty i uzupełnienia postępowania w tej sprawie. Sprzeciw od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] złożył W. S. zarzucając tej decyzji naruszenie art. 138 § 2 kpa poprzez: 1) częściowe uchylenie decyzji Prezydenta W. w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości; 2) uchylenie decyzji Prezydenta W. w części z powodu naruszenia przepisów postępowania. Powołując się na powyższe naruszenia skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W uzasadnieniu sprzeciwu podniesiono, że stosownie do art. 138 § 2 kpa organ odwoławczy może uchylić decyzję organu I instancji jedynie w całości. Oznacza to, że uchylenie przez Kolegium decyzji w części nastąpiło z naruszeniem powołanego przepisu. Ponadto, skarżący podniósł, że art. 138 § 2 kpa zawiera dwie przesłanki, które muszą wystąpić łącznie. Samo zatem naruszenie przepisów postępowania, w sytuacji braku konieczności przeprowadzenia postępowania dowodowego, które ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, nie może stanowić podstawy do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazaniu mu sprawy do ponownego rozpatrzenia (por. wyrok NSA z 17 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 3568/18). W ocenie skarżącego, uprawnienie do złożenia wniosku o rozłożenie opłaty adiacenckiej na raty wynika wprost z obowiązującego przepisu prawa (art. 147 ust. 1 w zw. z przepisem art 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami), a pouczenie o możliwości złożenia wniosku w tym zakresie nie stanowi niezbędnego elementu decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Skarżący zarzucił również Kolegium niewykazanie, że w sprawie miała miejsce druga przesłanka określona w art. 138 § 2 kpa, tj. konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego, które ma istotny wpływ na ustalenie stanu faktycznego i rozstrzygnięcie sprawy. W odpowiedzi na sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Sprzeciw zasługuje na uwzględnienie. Kontroli Sądu w niniejszej sprawie podlega decyzja organu odwoławczego o uchyleniu, na podstawie art. 138 § 2 kpa, decyzji Prezydenta [...] w części dotyczącej ustalenia opłaty adiacenckiej od W. S. i w tej części przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Powodem wydania decyzji w oparciu o art. 138 § 2 kpa było uznanie przez organ odwoławczy, że w postępowaniu przed organem I instancji doszło do istotnego naruszenia art. 9 kpa. W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem art. 104 § 2 w związku z art. 138 § 2 kpa, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie mieści się bowiem w granicach dopuszczalnego art. 104 § 2 kpa częściowego załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej. Zgodnie z art. 104 § 1 kpa, organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego stanowią inaczej. Natomiast § 2 tej normy stanowi, że decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Z powyższego wynika, że w art. 104 § 2 kpa ustawodawca dopuścił możliwość wydania decyzji częściowej nie określając żadnych przesłanek dopuszczalności wydania takiej decyzji. Nie uzasadnia to jednak dowolnego działania organu w tym zakresie. Jak bowiem wskazuje się w doktrynie i orzecznictwie, dopuszczalność wydania decyzji częściowej związana jest ściśle z charakterem przedmiotu postępowania, który może być w tym sensie podzielny, że "możliwe będzie rozstrzyganie kolejno co do istoty o kilku elementach składających się na całe uprawnienie lub obowiązek" (por. J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1996, s. 454; A. Wróbel Komentarz aktualizowany do art.104 Kodeksu postępowania administracyjnego LEX, stan prawny 2018.09.04, wyroki NSA z 28 stycznia 2015 r., I OSK 1976/13 oraz z 24 października 2012 r., I OSK 1769/11). Podsumowując, organ administracji publicznej może wydać decyzję częściową gdy sprawa jest podzielna, można z niej wyodrębnić część nadającą się do samodzielnego rozstrzygnięcia. Gdy te warunki nie zachodzą w konkretnej sprawie, to wydanie decyzji częściowej jest niedopuszczalne. Dotyczy to również decyzji organu odwoławczego wydawanych na podstawie art. 138 kpa. W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie nie można mówić o podzielności decyzji. Nie pozwala na to charakter przedmiotu postępowania, którym było ustalenie opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...]. Podstawę ustalenia przedmiotowej opłaty stanowił operat szacunkowy z [...] marca 2018 r. określający wartość przedmiotowej nieruchomości według stanu przed podziałem i po podziale. Od wykazanego w ww. operacie wzrostu wartości nieruchomości organ ustalił opłatę adiacencką w wysokości [...] % wzrostu wartości nieruchomości, to jest kwotę [...] złotych. Tak ustaloną opłatę Prezydent [...] następnie "rozdzielił" na każdego ze współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości stosownie do posiadanych przez nich udziałów. Dokonane decyzją Prezydenta [...] "rozdzielenie" opłaty adiacenckiej na poszczególnych współwłaścicieli nieruchomości nie spowodowało jednak, że ustalenie dla nich kwot należnych opłat adiacenckich, stosownie do posiadanych udziałów, stanowi samodzielne, z punktu widzenia materialnoprawnego, sprawy administracyjne. W sprawie występuje bowiem ten sam przedmiot (ustalenie opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości pozostającej we współwłasności kilku podmiotów), ten sam podmiot (współwłaściciele nieruchomości) i ta sama podstawa prawna. Nie zachodzi zatem możliwość wyodrębnienia, jak to uczynił organ, z rozpoznawanej sprawy części nadającej się do samodzielnego rozstrzygnięcia, co czyni niedopuszczalnym wydanie decyzji częściowej. W realiach rozpoznawanej sprawy uznać zatem trzeba, że skuteczne wniesienie odwołania od decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej przez jednego ze współwłaścicieli nieruchomości (W. S.) rodzi skutek względem pozostałych współwłaścicieli, którzy odwołań skutecznie nie wnieśli. W tej sytuacji prowadzenie postępowania odwoławczego i wydanie przez Kolegium decyzji jedynie w części dotyczącej ustalenia opłaty adiacenckiej od W. S. nastąpiło z istotnym naruszeniem art. 104 § 2 w związku z art. 138 § 2 kpa. Wskazane powyżej uchybienia organu odwoławczego obligowały Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]. Przy tym, wobec stwierdzonej wadliwości procesowej zaskarżonej decyzji Sąd nie mógł odnieść się do podniesionych w skardze zarzutów naruszenia przez organ odwoławczy przepisów prawa procesowego, gdyż na tym etapie postępowania byłoby to przedwczesne. Rozpoznając sprawę ponownie Kolegium przeprowadzi postępowanie odwoławcze z uwzględnieniem opisanej wyżej niepodzielności przedmiotu niniejszego postępowania, a wydane w sprawie rozstrzygnięcie należycie uzasadni stosownie do wymogów art. 107 § 3 kpa. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151a § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), orzekł jak w pkt 1 sentencji. W przedmiocie kosztów (pkt 2 sentencji) orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 powołanej ustawy.