I SA/Wa 579/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie: WSA Dorota Apostolidis WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Żurawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 września 2011 r. sprawy ze skarg GRUPY [...] S.A. i Prezydenta Miasta G. wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej odszkodowanie oddala skargi. Minister Infrastruktury decyzją z [...] lutego 2011 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania L. G. od decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 2010 r. nr [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta G. z [...] kwietnia 1978 r. nr [...] orzekającej o odszkodowaniu za wywłaszczona nieruchomość, uchylił decyzję Wojewody [...] i stwierdził nieważność ww. decyzji Prezydenta Miasta G. Decyzja Ministra Infrastruktury wydana została w następującym stanie sprawy. Decyzją z [...] czerwca 1977 r. nr [...] Prezydent Miasta G., na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. – o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1961 r. Nr 18 poz. 94 ze zm.), orzekł o wywłaszczeniu na wniosek Rafinerii Nafty "[...]" w G. nieruchomości położonej w G. przy ul. [...] o pow. [...] m2 zapisanej w księdze wieczystej Państwowego Biura Notarialnego G. KW nr [...], stanowiącej współwłasność S. S. oraz L. G. i Z. G. Jednocześnie decyzją tą organ zawiesił postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość do czasu sporządzenia opinii szacunkowej. Wywłaszczenie nieruchomości nastąpiło w celu rozbudowy na jej terenie zakładowej stacji kolejowej Rafinerii. Decyzja ta utrzymana została w mocy decyzją Wojewody [...] z [...] sierpnia 1977 r. nr [...]. Postanowieniem z [...] kwietnia 1978 r. nr [...] Prezydent Miasta G., wobec dostarczenia przez [...] Zakłady Rafineryjne (pod tą firma od lipca 1976 r. występowało przedsiębiorstwo Rafineria Nafty "[...]") wymaganych opinii szacunkowych wywłaszczonej nieruchomości, podjął zawieszone postępowanie, a następnie decyzją z [...] kwietnia 1978 r. nr [...] orzekł o odszkodowaniu za wywłaszczoną nieruchomość na rzecz S. S., L. G. i Z. G. w łącznej kwocie [...] złotych ([...] zł za działkę normatywną, [...] zł za grunty rolne, [...] zł za zabudowania i [...] zł za materiał roślinny) i zobowiązał do wypłaty tego odszkodowania wnioskodawcę wywłaszczenia. Wnioskiem z dnia [...] września 2006 r. L. G. wystąpił do Wojewody [...] o stwierdzenie nieważności ww. decyzji odszkodowawczej, zarzucając jej, że wbrew obowiązującym wówczas przepisom wydana ona została bez przeprowadzenia rozprawy, czym pozbawiono stronę możliwości zapoznania się z opiniami szacunkowymi i zgłoszenia do nich uwag. W toku prowadzonego postępowania nadzorczego nie udało się organowi zgromadzić kompletu oryginalnych akt z postępowania odszkodowawczego, mimo że w tym przedmiocie zwracał się on do Archiwum Państwowego w G., Archiwum Akt Nowych, Urzędu Miejskiego w G., Archiwum [...] Sp. z o.o. w G. i Grupy [...] SA (następcy prawnego [...] Zakładów Rafineryjnych) oraz Sądu Rejonowego [...] w G. W tym stanie rzeczy, przy rozstrzyganiu sprawy opierał się on na szczątkowych aktach archiwalnych oraz zeznaniach świadków, tj. wywłaszczonego i pracownika, który w latach siedemdziesiątych prowadził postępowania wywłaszczeniowe i odszkodowawcze. W następstwie przeprowadzonego postępowania Wojewoda [...] decyzją z [...] listopada 2010 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta G. z [...] kwietnia 1978 r., podnosząc, iż z akt sprawy nie wynika, by badane orzeczenie dotknięte było jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., gdyż odszkodowanie ustalone zostało w oparciu o obowiązujące przepisy. Od decyzji tej, L. G. wniósł odwołanie do Ministra Infrastruktury, który decyzja z [...] lutego 2011 r. uchylił rozstrzygnięcie Wojewody [...] i stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta G. z [...] kwietnia 1978 r. Wskazując na istotę postępowania nieważnościowego oraz wadę rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), Minister wyjaśnił, iż oceny legalności zakwestionowanej decyzji Prezydent Miasta G. dokonano w kontekście obowiązujących w dacie jej wydawania przepisów ustawy z 1958 r. - o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości oraz stanu faktycznego istniejącego w dacie orzekania. Zgodnie zaś z art. 22 tej ustawy odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość ustala się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych. Stosownie natomiast do art. 23 ust. 2 powołanej ustawy, organ mógł odroczyć ustalenie odszkodowania na czas do trzech miesięcy o od dnia wydania decyzji o wywłaszczeniu i wydać odrębną decyzję o odszkodowaniu po przeprowadzeniu osobnej rozprawy nad ustaleniem odszkodowania. Tymczasem z odnalezionych dokumentów nie wynika by w sprawie zakończonej badaną decyzją, po uzyskaniu wspomnianych opinii szacunkowych rozprawa taka się odbyła, co więcej w sytuacji gdy decyzja orzekająca o odszkodowaniu wydana została następnego dnia po podjęciu zawieszonego postępowania, nie istniała możliwość przeprowadzenia odrębnej rozprawy odszkodowawczej. Tym samym ustalenie odszkodowania nastąpiło, w ocenie Ministra z rażącym naruszeniem art. 23 ust. 2 ustawy z 12 marca 1958 r., a w sprawie nie zachodzą okoliczności określone w art. 156 § 2 k.p.a. Na powyższą decyzję skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli Prezydent Miasta G. wykonujący zdania z zakresu administracji rządowej oraz Grupa [...] SA w G. (następca prawny [...] Zakładów Rafineryjnych). Prezydent Miasta G. zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie art. 7, 77 i 80 k.p.a., poprzez nierozpatrzenie przez organ wydający decyzję całości materiału dowodowego zebranego w sprawie, a także naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego błędna wykładnię polegającą na całkowicie dowolnym ustaleniu znaczenia pojęcia "rażącego naruszenia prawa", co skutkowało niewłaściwym zastosowaniem tego przepisu do przedmiotowego stanu faktycznego. Grupa [...] SA zarzuciła z kolei decyzji naruszenie art. 11 k.p.a., art. 140 w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. poprzez brak wskazania w decyzji stron postępowania oraz podstawy prawnej rozstrzygnięcia, jak też pominięcie w uzasadnieniu decyzji okoliczności faktycznych mogących mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, w tym okoliczności związanych z niezachowaniem się akt z postępowania odszkodowawczego oraz faktu, że większość dokumentów zgromadzone przez organ pochodzi od strony zainteresowanej stwierdzeniem nieważności orzeczenia odszkodowawczego. Skarżąca zarzuciła ponadto organowi naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości przez uznanie, że nieprzeprowadzenie rozprawy, brak udziału w niej biegłych czy też przekroczenie trzymiesięcznego okresu odroczenia decyzji o odszkodowaniu stanowi rażące naruszenie prawa uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargi organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu decyzji i wniósł o ich oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: na rozprawie w dniu 2 września 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zarządził połączenie spraw o sygn. I SA/Wa 689/11 (ze skargi Prezydenta Miasta G.) i I SA/Wa 579/11 (ze skargi Grupy [...] SA) do wspólnego rozpoznania i wyrokowania oraz dalszego prowadzenia pod sygn. akt I SA/Wa 579/11. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rozpoznając sprawę w ramach tych kryteriów stwierdzić należy, że skargi nie są uzasadnione, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Postępowanie zakończone zakwestionowaną decyzją Ministra Infrastruktury toczyło się w trybie nadzwyczajnym przewidzianym w art. 156 § 1 k.p.a., a jego przedmiotem była decyzja Prezydenta Miasta G. z dnia [...] kwietnia 1978 r. nr [...] orzekająca o przyznaniu S. S., L. G. i Z. G. odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości położonej w G. przy ul. [...] o pow. [...] m2 , objętej księgą wieczystą KW nr [...]. W wyniku przeprowadzonego postępowania Minister Infrastruktury uznał, że ww. orzeczenie rażąco narusza prawo, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a, gdyż przyznane nim odszkodowanie zostało ustalone przez organ bez przeprowadzenia odrębnej rozprawy administracyjnej. Taki zaś sposób ustalenia odszykowania rażąco naruszał art. 23 ust. 2 obowiązującej wówczas ustawy z dnia 12 marca 1958 r. – o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. Nr 10 poz. 64 ze zm.), co uzasadniało wyeliminowanie tej decyzji z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, poprzez stwierdzenie jej nieważności. Ocenę Ministra Infrastruktury skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela. Przywołany wyżej art. 23 ust 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania rozstrzygnięcia odszkodowawczego stanowił, że naczelnik powiatu może odroczyć ustalenie odszkodowania na czas do trzech miesięcy od dnia wydania decyzji o wywłaszczeniu i wydać odrębną decyzję o odszkodowaniu po przeprowadzeniu osobnej rozprawy nad ustaleniem odszkodowania. Zważyć przy tym należy, że w myśl art. 89 § 1 k.p.a. (w dacie orzekania o odszkodowaniu przepis ten ujęty był w art. 82 § 2 k.p.a.) organ zobligowany jest przeprowadzić rozprawę m.in. w sytuacji gdy wymagają tego przepisy prawne. Takim przepisem szczególnym jest zaś niewątpliwie ww. art. 23 ust. 2 ustawy. Rozprawa administracyjna, jako forma postępowania dowodowego, ma na celu wyjaśnienie okoliczności faktycznych mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Umożliwia ona m.in. zgłoszenia przez wywłaszczonych, jak też pozostałe strony postępowania istotnych, z punktu widzenia ustalenia odszkodowania, uwag do sporządzonych przez biegłych opinii szacunkowych, w oparciu o które to odszkodowanie jest ustalane. Wagi tego etapu postępowanie nie pomniejsza to, że na gruncie obowiązujących w latach siedemdziesiątych ub. wieku przepisów odszkodowanie ustalane było według sztywnych stawek. Z zestawienia art. 23 ust. 2 ustawy z 1958 r. i art. 89 § 2 k.p.a. (art. 82 § 2 k.p.a.) jednoznacznie wynika zatem, że przeprowadzenie odrębnej rozprawy przed wydaniem decyzji ustalającej odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości jest obligatoryjne (por. wyrok NSA z 7.08.2009 r. I OSK 1144/08 Lex 552279). Tym samym niedopełnienie tego obowiązku przez organ orzekający o odszkodowaniu oznacza, że naruszył on art. 23 ust.2 ustawy z 1958 r. w stopniu rażącym w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż bez skomplikowanych zabiegów interpretacyjnych wydane w tak przeprowadzonym postepowaniu rozstrzygnięcie sprawy stoi w oczywistej sprzeczności z treścią ww. przepisu prawa materialnego, a tym samym nie może być ono akceptowane z punktu widzenia zasad praworządności. Tego rodzaju sprzeczność rozstrzygnięcia z przepisami prawa, zgodnie z utrwalonym poglądem sądów administracyjnych, kwalifikowana jest jako "rażąca" (por. wyrok NSA z 17.04.1996 r. III SA 565/95 Lex 28661). Podkreślić przy tym należy, że przeprowadzenie rozprawy w toku postępowania wywłaszczeniowego, nie zwalniało organu z obowiązku przeprowadzenia odrębnej rozprawy w przedmiocie odszkodowania, jeżeli ustalane ono jest już po odjęciu własności nieruchomości. W tym stanie rzeczy zarzut skargi, odnoszący się do wadliwej wykładni art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., uznać należy za chybiony. Nie jest również zasadny zarzut Grupy [...] SA wskazujący na niewykazanie w toku postępowania nadzorczego, iż orzeczona w 1978 r. kwota odszkodowania sprzeczna jest z obowiązującymi wówczas przepisami. Zważyć bowiem należy, że celem postepowania nadzorczego prowadzonego w trybie art. 156 § 1 k.p.a. nie jest ponowne merytoryczne rozstrzygniecie sprawy objętej badaną decyzją, ale wyłącznie ocena jej legalności, w kontekście zgodności z obowiązującymi w dniu jej wydawania przepisami prawa. W tym stanie rzeczy sama wysokość ustalonego przez Prezydenta Miasta G. odszkodowania, nie może być wyznacznikiem legalności wydanej w tym przedmiocie decyzji. Nie można się również zgodzić ze skarżącymi, iż w toku prowadzonego postępowania i ustalania stanu faktycznego sprawy doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, tj. naruszenia art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., na skutek oparcia rozstrzygnięcia na dokumentach, które w znacznej mierze zostały dostarczone przez strony zainteresowane stwierdzeniem nieważności decyzji odszkodowawczej. Zważyć bowiem należy, że oceny czy dana okoliczność została udowodniona, organ rozpoznający sprawę dokonuje w całokształcie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). W sytuacji zaś, gdy jak w niniejszej sprawie nie dysponował on własnymi oryginalnymi dokumentami (które jak wynika z akt sprawy zaginęły), nie można skutecznie podważyć ustaleń stanu faktycznego jedynie z tego względu, że poczynione one zostały w oparciu o dokumenty dostarczone przez strony, jeżeli w ich świetle oraz zasad doświadczenia życiowego stan ten nie budzi wątpliwości, a skarżący nie przedstawia żadnych dowodów mogących podważać trafność poczynionych ustaleń. Taka zaś sytuacja ma w ocenie Sądu miejsce w niniejszej sprawie. Bezsporne jest bowiem, że w toku postępowania wywłaszczeniowego nie ustalono odszkodowania. W sprawie nie jest również sporne to, że zawieszone w dacie wywłaszczenia postępowanie o odszkodowanie podjęte zostało dopiero w następstwie postanowienia Prezydenta Miasta G. z [...] kwietnia 1978 r. nr [...], a badana w trybie nadzoru decyzja odszkodowawcza wydana została w dniu następnym. Skoro zaś decyzja o odszkodowaniu wydana została w dniu następującym po podjęciu zawieszonego postępowania, to zgodzić się należy z Ministrem Infrastruktury, że w tak krótkim czasie nie jest możliwe przeprowadzenie rozprawy administracyjnej. Tym bardziej, że w świetle obowiązujących wówczas przepisów, termin jej winien być tak wyznaczony, aby doręczenie wezwań oraz ogłoszenie o rozprawie nastąpiły przynajmniej na siedem dni przed rozprawą (art. 85 k.p.a. w jego pierwotnym brzmieniu). Za chybiony także uznać należy zarzut Grupy [...] SA, dotyczący braku wskazania w decyzji Ministra Infrastruktury stron postępowania. Strony tej decyzji zostały bowiem wymienione w jej rozdzielniku, a tym samym sformułowany w tym zakresie zarzut naruszenia przez organ art. 140 w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. nie ma usprawiedliwionych podstaw. Uzasadniony jest natomiast zarzut wadliwie określonej podstawy prawnej zaskarżonej decyzji, z uwagi na niezwarcie w niej materialnoprawnego przepisu stanowiącego podstawę podjętego przez organ drugiej instancji reformatoryjnego rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z art. 107 § 1 k.p.a. podanie pełnej podstawy prawnej wydawanej decyzji administracyjnej, stanowi jeden z niezbędnych składników rozstrzygnięcia organu. Tymczasem w komparycji zaskarżonego rozstrzygnięcia Minister przywołał wyłącznie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Zabrakło zaś w niej wskazania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., na podstawie którego stwierdzono nieważność decyzji Prezydenta Miasta G. z [...] kwietnia 1978 r. Wada ta nie miała jednak istotnego wpływu na wynik sprawy. Stanowi ona wprawdzie uchybienie formalne, które świadczy o braku staranności przy redagowaniu decyzji, lecz nie uniemożliwia odtworzenia motywów jakimi kierował się organ przy jej wydawaniu. Tym bardziej, że wyjaśnienie materialnoprawnej podstawy prawnej decyzji (mimo niewskazania jej w komparycji) zawarte zostało w jej uzasadnieniu (na str. 3 i 4), gdzie wskazano zarówno na treść art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jak też wyjaśniono, że badana w trybie nadzoru decyzja odszkodowawcza wydana została z rażącym naruszeniem art. 23 ust. 2 ustawy z 1958r. Zważyć przy tym należy, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych brak przytoczenia w decyzji administracyjnej podstawy prawnej bądź nieprzywołanie wszystkich przepisów prawa, które powinny być wskazane, w sytuacji gdy podstawa prawna rozstrzygnięcia istnieje (a taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie), nie jest wadą, która skutkuje uchyleniem decyzji (por. wyrok WSA z 21.02.2006 r. VI SA/Wa 1073/05 Lex nr 193908). Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.