I SA/Wa 58/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Siegień (spr.) Sędziowie WSA Gabriela Nowak asesor WSA Joanna Skiba Protokolant Małgorzata Mierzejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi B.K. i M.K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej. oddala skargę. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 1994 r., Nr [...], na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. -Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, z późn. zm.), stwierdził nabycie przez Dzielnicę Gminę [...], z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 r. nieodpłatnie własności nieruchomości położonej w W., przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej [...], obręb ewidencyjny [...], nr ewid. działki [...], o pow. [...] m2, opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...]. W wyniku rozpatrzenia wniosku B. i M.K., Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] lipca 2006 r., Nr [...], odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1994 r. W uzasadnieniu decyzji organ orzekający wskazał, że wnioskodawcom nie przysługuje przymiot strony postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1994 r.. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] listopada 2006 r., po rozpatrzeniu wniosku B. i M.K. o ponowne rozpoznanie sprawy utrzymał w mocy decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2006 r., nr [...], odmawiającą wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1994 r., Nr [...]. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ orzekający stwierdził, że w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności podstawowym wymogiem formalnym jest ustalenie, czy wnioskodawca posiada legitymację procesową do skutecznego wystąpienia z wnioskiem o wszczęcie postępowania nadzorczego. Przymiot strony, stosownie do art. 28 k.p.a., posiada każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przedmiotem postępowania komunalizacyjnego, prowadzonego na podstawie wskazanej wyżej ustawy z dnia 10 maja 1990 r., są wyłącznie przekształcenia własnościowe, zachodzące pomiędzy Skarbem Państwa, a gminami w odniesieniu do mienia ogólnonarodowego (państwowego), mające na celu uwłaszczenie gmin. Stronami tego postępowania są, co do zasady Skarb Państwa, jako właściciel mienia oraz gmina, która mienie to przejmuje. Stroną takiego postępowania może być osoba, powołująca się na dokumenty świadczące, że jej a nie Skarbowi Państwa przysługiwało w dniu 27 maja 1990 r. prawo własności do komunalizowanego mienia. Postępowanie komunalizacyjne nie dotyczy natomiast interesu prawnego osób posiadających przedmiot komunalizacji pod tytułem użytkownika, najemcy lub bez tytułu prawnego, bowiem komunalizacja nie wpływa na zmianę zakresu uprawnień tych osób. Stosownie do art. 9 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. wszystkie zobowiązania związane z komualizowanym mieniem przejmuje od Skarbu Państwa uwłaszczona gmina. Organ orzekający podkreślił, że wnioskodawcy nie przedstawili żadnego dokumentu potwierdzającego ich prawo własności do spornej nieruchomości. Odwołanie się we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy do zamierzeń politycznych rządu nie może bowiem stanowić podstawy uznania wnioskodawców za stronę postępowania administracyjnego. Również dołączone do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy kopie dokumentów nie mogą stanowić podstawy uznania wnioskodawców za stronę postępowania Legitymują się oni wyłącznie, jak to określił pełnomocnik wnioskodawców, "nieformalną umową przyrzeczenia sprzedaży nieruchomości", której stroną był wyłącznie M.K. Samo przyrzeczenie sprzedaży nieruchomości nie przenosi jej własności. Natomiast posiadanie nieruchomości na podstawie nieformalnego porozumienia stron nie daję żadnego prawa do rozporządzania nią. Wobec powyższego organ orzekający przyjął, że przeprowadzenie, jak o to wnioskuje pełnomocnik skarżących, dowodu z dokumentów w postaci protokołów z rozprawy, znajdujących się w aktach Sądu Rejonowego dla [...] [...] Wydział [...], sygn. akt [...] jest bezprzedmiotowe. Stosownie do art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Przeprowadzenie wskazanego dowodu jedynie może potwierdzić, iż wnioskodawcy posiadali przedmiotową nieruchomość bez tytułu prawnego. Potwierdzenie faktu posiadania nie wpłynie na zmianę przedmiotowego rozstrzygnięcia, z uwagi na okoliczności wskazane wyżej. Również powołanie się przez wnioskodawców na naruszenie interesu prawnego A. W. nie zostało przez organ orzekający uwzględnione. Skarżący nie posiadają bowiem żadnego uprawnienia do występowania w imieniu A. W. Ustosunkowując się do argumentu skarżących, iż "wniosek zmierzający do wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie został skonstruowany tak, aby postępowanie mogło być wszczęte także z urzędu" organ orzekający zauważył, że nie może to stanowić argumentu do zamiany skarżonego rozstrzygnięcia. Organ administracji zobowiązany jest rozpatrzeć wniosek podmiotu i jeżeli uzna, że nie posiada on legitymacji procesowej, tj. nie można mu przypisać przymiotu strony postępowania, nie jest uprawniony do wszczęcia i przeprowadzenia postępowania w żądanym zakresie. Przepis art. 61 § 1 k.p.a. stanowi, że postępowanie wszczyna się na wniosek strony lub z urzędu. Złożenie wniosku obliguje organ administracji do jego rozpatrzenia. Brak jest przepisu prawa, który obligowałyby organ administracji do wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, w przypadku ustalenia, że ze zachodzą przesłanki negatywne uniemożliwiające wszczęcie postępowania na wniosek podmiotu, występującego z takim żądaniem. Skargę na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada 2006 r. złożyła B. K. oraz M.K. wnosząc o uchylenie decyzji z dnia [...] listopada 2006 r. i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] lipca 2006 r. Zaskarżonej decyzji zarzucono, że przy jej wydaniu doszło do rażącego naruszenia przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy tj.: 1) naruszenie przepisów art. 28 w związku z art. 157 § 2 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię i w efekcie dowolne uznanie, że skarżącym nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu komunalizacyjnym, w którym została wydana decyzja Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1994 r., w sytuacji kiedy na podstawie art. 172 ust. 2 k.c. w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 1965 r. do 30 września 1990 r. skarżący jako posiadacze samoistni nabyli w miesiącu październiku 1975 r. z mocy prawa własność skomunalizowanej nieruchomości, jak również - stosownie do art. 609 k.p.c. — nabyli roszczenie o sądowe stwierdzenie nabycia w drodze zasiedzenia prawa własności do tej nieruchomości, zatem mieli realny, konkretny i obiektywny interes aby wziąć udział w postępowaniu, które ze swej istoty miało na celu wyzucie ich z posiadania i prawa własności opisanej nieruchomości; 2) dalsze rażące naruszenie przepisów art. 28 w związku z art. 157 § 2 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej może być jedynie osoba, powołująca się na dokumenty świadczące, że jej a nie Skarbowi Państwa przysługiwało w dniu 27 maja 1990 r. prawo własności do skomunalizowanego mienia, i że postępowanie komunalizacyjne nie dotyczy interesu prawnego osób posiadających przedmiot komunalizacji pod tytułem prawa rzeczowego, stosunku obligacyjnego lub bez tytułu prawnego, 3) uznaniu, że faktyczne pozbawienie w toku postępowania inwentaryzacyjnego opisanego w art. 17 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych możliwości zapoznania się publiczności, w tym przez skarżących, z treścią karty inwentaryzacyjnej i zgłoszenia zastrzeżeń co do jej treści i tym samym co do samego postępowania komunalizacyjnego, nie daje skarżącym, jako stronie, podstaw do żądania unieważnienia decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z powodu wydania jej z rażącym naruszeniem prawa, 4) uznaniu, że wykonywanie przez Miasto W. w stosunku do skomunalizowanej nieruchomości uprawnień właścicielskich, takich jak: podjęcie próby jej zbycia w drodze przetargu publicznego oraz wystąpienie przez Prezydenta Miasta W. przeciwko skarżącym z pozwem o wydanie tej nieruchomości, tj. działań mających na celu wyzucie z posiadania nieruchomości stanowiącej ich własność z mocy prawa na skutek jej zasiedzenia oraz faktyczne korzystanie z przywilejów rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych uzyskanej przez wpis Miasta W. na podstawie rażąco wadliwej decyzji komunalizacyjnej nie ma wpływu na ich obowiązki, uzasadniającego w rozumieniu art. 28 k.p.a. uznanie ich prawa jako strony w postępowaniu o unieważnienie decyzji komunalizacyjnej stanowiącej podstawę wykonywania uprawnień właścicielskich, 5) naruszenie przepisów art. 78 § 1 i 80 k.p.a. przez ich niezastosowanie i w efekcie nieprzeprowadzenie dowodu z dokumentów jakimi są protokoły z rozpraw, na których zeznawali przed Sądem Rejonowym dla [...] [...] Wydział [...], sygn. akt [...] świadkowie, na okoliczność władania przez skarżących jako posiadaczy samoistnych od 1955 r. po dziś dzień komunalizowaną nieruchomością, co stanowi jeden z wielu dowodów, że skarżącym przysługuje ekspektatywa nabycia prawa własności nieruchomości w drodze zasiedzenia; 6) obrazę art. 10, 61, 77 § 1 w związku z 80, 78 § 1 i 86 § 1 k.p.a. polegającą na nieprzeprowadzeniu przez organ I i II instancji postępowania wyjaśniającego, nierozważeniu w sposób wszechstronny całokształtu materiału dowodowego, nieprzeprowadzeniu zawnioskowanych w pismach i odwołaniu dowodów oraz nieprzeprowadzenie dowodów z przesłuchania skarżącego jako strony w postępowaniu i to wobec podniesienia przez pełnomocnika skarżących żądania przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego po zapoznaniu się z aktami sprawy w dniu 19 września 2006 r. i wobec zaniechania powiadomienia pełnomocnika skarżących o możliwości ponownego zapoznania się z aktami sprawy, w celu złożenia dalszych wniosków dowodowych, 7) naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, polegające na braku wyczerpującego rozpatrzenia zgromadzonego materiału dowodowego, znajdującego wyraz w dowolnym stwierdzeniu organu, że skarżący nie przedstawili żadnego dokumentu potwierdzającego ich prawo własności do spornej nieruchomości, w sytuacji kiedy pełnomocnik skarżących przedłożył szereg wniosków dowodowych oraz dokumentów świadczących o nabyciu przez skarżących nieruchomości z mocy prawa na skutek zasiedzenia. Odpowiadając na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji podtrzymał dotychczasowe argumenty i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Kontrola sądowo-administracyjna aktów lub czynności organów administracji publicznej w zakresie ich zgodności z prawem sprowadza się do wyjaśnienia w toku rozpoznawania danej sprawy, czy organy administracji nie naruszyły prawa w stopniu mającym wpływ na wynik tej sprawy, według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania zaskarżonej decyzji. Skargę wniesioną w rozpoznawanej sprawie należy oddalić, bowiem Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie naruszył przepisów ze skutkiem mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Organ orzekający w sprawie prawidłowo w pierwszej kolejności zbadał czy wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji jest wniesiony przez podmiot będący stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., bowiem tylko taki wniosek może stanowić podstawę do podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie strony może być więc wyprowadzone tylko z przepisów prawa materialnego, czyli z konkretnej normy prawnej, która stanowi podstawę do ustalenia istnienia interesu lub obowiązku danego podmiotu. Komunalizacja mienia państwowego, uregulowana w ustawie z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, z późn. zm.), dotyczy stosunków własnościowych pomiędzy Skarbem Państwa a gminą. W postępowaniu komunalizacyjnym organ rozstrzyga kwestię nabycia własności mienia Skarbu Państwa przez właściwą gminę wraz ze wszystkimi obciążeniami i prawami osób trzecich (art. 9 ustawy z dnia 10 maja 1990 r.). W orzecznictwie administracyjnym utrwalony jest pogląd, że stronami postępowania prowadzonego w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., są Skarb Państwa i właściwa gmina. Aby uznać inny podmiot za stronę przedmiotowego postępowania niezbędne jest wskazanie jego interesu prawnego do udziału w tym postępowaniu. Inny podmiot może być uznany za stronę postępowania komunalizacyjnego tylko wówczas, gdy wykaże się tytułem prawnym do mienia będącego przedmiotem komunalizacji takim, który komunalizacji stałby na przeszkodzie z tego powodu, że przekreślałby tytuł Skarbu Państwa do mienia lub uniemożliwiałby komunalizację z przyczyn przewidzianych w art. 11 powołanej ustawy. Takim tytułem nie jest fakt posiadania przedmiotowej nieruchomości na podstawie nieformalnej umowy jej sprzedaży z dnia [...] października 1955 r. Skarżący upatrują naruszenia ich praw przez zaskarżoną decyzję w tym, że jako samoistni posiadacze wskazanej nieruchomości stali się jej właścicielem przez zasiedzenie w miesiącu październiku 1975 r., na podstawie art. 172 ust. 2 k.c. w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 1965 r. do 30 września 1990 r. To przekonanie skarżących nie może zostać jednak uwzględnione. Jak wynika z karty inwentaryzacyjnej przedmiotowej nieruchomości została ona objęta zakresem działania dekretu z dnia 24 kwietnia 1952 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 259, z późn. zm.) i stanowiła własność Skarbu Państwa. Zgodnie zaś z art. 177 k.c. obowiązującym do dnia 1 października 1990 r. wyłączona była możliwość zasiedzenia nieruchomości państwowej (por. wyrok NSA z 27 września 1990 r. sygn. akt II SA 502/90). Nawet gdyby w przedmiotowej sprawie miało miejsce zasiedzenie przez skarżących przedmiotowej nieruchomości np. na podstawie art. 10 ustawy z dnia 28 lipca 1990 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny (por. wyroki SN z dnia 13 stycznia 1995 r. (III CZP 174/94; OSNC 1995/4/67) i z dnia 19 stycznia 2006 r. (III CZP 100/05, OSNC 2006/6/95), to o interesie prawnym skarżących przesądzałoby dopiero prawomocne orzeczenie sądu powszechnego w tej sprawie Orzeczenie to ma wprawdzie skutek deklaratoryjny, ale do chwili jego wydania, ani w postępowaniu administracyjnym, ani sądowo-administracyjnym kwestia zasiedzenia nie może być badana, stanowi bowiem zagadnienie cywilnoprawne. Stosownie natomiast do art. 19 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., roszczenia cywilnoprawne związane z nabyciem mienia komunalnego mogą być dochodzone przed sądem powszechnym. Powołane w skardze orzecznictwo sądowo-administracyjne dotyczy natomiast innych stanów faktycznych i prawnych, nie odnosi się zatem do rozpatrywanej sprawy. W świetle powyższych okoliczności bezpodstawny jest zarzut skarżących naruszenia przez organ orzekający przepisów dotyczących sposobu przeprowadzania postępowania dowodowego i w konsekwencji nierozważenia w sposób wszechstronny całokształtu materiału dowodowego. W sytuacji natomiast braku legitymacji skarżących do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej, bezprzedmiotowy jest zarzut pozbawienia w toku postępowania inwentaryzacyjnego, opisanego w art. 17 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., możliwości zapoznania się publiczności, a w tym również przez skarżących, z treścią karty inwentaryzacyjnej i zgłoszenia zastrzeżeń co do jej treści. Mając powyższe na względzie, Sąd działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.