I SA/Wa 580/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Iwona Kosińska Sędzia WSA Joanna Skiba Protokolant Monika Chorzewska-Korczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 września 2008 r. sprawy ze skargi B. W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez powiat własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz skarżącej B. W. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] marca 2008 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania B. W. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2006 r. nr [...] stwierdzającej, że z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa przeszła na własność Powiatu T. nieruchomość stanowiąca działkę nr [...] o pow. [...] m2, zapisana w KW Nr [...], położona w gminie P., obręb [...], zajęta pod drogę powiatową - uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji Minister Infrastruktury podał, że Wojewoda [...], działając na podstawie art. 73 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872), decyzją z dnia [...] października 2006 r. stwierdził nabycie przez Powiat T. z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności opisanej wyżej działki, zajętej pod drogę powiatową, a następnie Minister Budownictwa po rozpatrzeniu odwołania B. W. decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] utrzymał w mocy powyższą decyzję. W wyniku złożonej skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 października 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 1005/07 uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] kwietnia 2007 r. wskazując, że organ odwoławczy nie wskazał na podstawie jakich dowodów przyjął, iż w dacie 31 grudnia 1998 r. władztwo tej części działki nr [...], która została wydzielona dopiero w 2004 r. jako działka nr [...], sprawował Skarb Państwa i na czym sprawowanie władztwa polegało. Ponadto wskazano, iż nie jest wiadomym, czy na tej części gruntu (tj. działka nr [...]) była urządzona droga w znaczeniu, jakie wynikało z definicji zawartej w art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60 ze zm.). Sąd wskazał również, że nie załączono dokumentacji, a w szczególności map, z których wynikałoby jaki przebieg miała droga i jakie były linie rozgraniczające drogi w dniu 31 grudnia 1998 r. Podniesiono także, że z pisma Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 15 marca 2006 r., jak również z akt sprawy, nie wynika, czy czynności, do których statutowo uprawniona jest Generalna Dyrekcja (m. in. do zimowego i bieżącego utrzymania drogi, remontów nawierzchni, utrzymaniu poboczy, chodników i odwodnienia), były wykonywane w dniu 31 grudnia 1998 r. również na części nieruchomości nr [...], która w 2004 r. została wydzielona jako działka nr [...]. Minister Infrastruktury wskazał, że zgodnie z art. 73 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 13 października 1998 r., nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Minister Infrastruktury stwierdził, że przepis art. 73 ust. 1 ma charakter wywłaszczeniowy i dotyczy sytuacji, gdy w dniu 31 grudnia 1998 r. prawo własności było uregulowane na rzecz innych podmiotów prawnych niż Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, przy istnieniu publicznego władztwa nad nieruchomością. Zdaniem organu, stosując ten przepis organ bada wyłącznie spełnienie przesłanek w nim wymienionych na dzień 31 grudnia 1998 r. Minister Infrastruktury stwierdził, że z akt sprawy wynika, że w dniu 31 grudnia 1998 r. działka nr [...], z której została wydzielona przedmiotowa działka nr [...] stanowiła własność B. W. Minister wyjaśnił, że zgodnie z rozporządzeniem Ministra Komunikacji z dnia 11 września 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich w województwach: bydgoskim, elbląskim, gdańskim, gorzowskim, legnickim, krakowskim, łódzkim, skierniewickim, toruńskim, wałbrzyskim, włocławskim i wrocławskim (Dz. U. Nr 35, poz. 179), droga nr [...] została zaliczona do kategorii dróg wojewódzkich. Droga ta nie została wymieniona w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich (Dz. U. Nr 160, poz. 1071), a więc zgodnie z art. 103 ust. 3 powołanej ustawy z dnia 13 października 1998 r. stała się drogą powiatową z dniem 1 stycznia 1999 r. Z ustaleń organu wynika, że nie jest możliwe uznanie, aby przedmiotowa działka w dniu 31 grudnia 1998 r. była zajęta pod wyżej wymienioną drogę publiczną, bowiem w aktach sprawy brak jest stosownej dokumentacji, a zwłaszcza map wskazujących na przebieg drogi i linie rozgraniczające drogi, obowiązujące w dniu 31 grudnia 1998 r. Również w aktach sprawy brak jest dokumentów wskazujących na władztwo publicznoprawne sprawowane w dniu 31 grudnia 1998 r. nad przedmiotową działką. W ocenie organu nie można uznać za wystarczające znajdujące się w aktach sprawy oświadczenie Dyrektora Oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w G. z dnia 15 marca 2006 r., bowiem nie wynika z niego, czy władztwo było wykonywane również w stosunku do wydzielonej działki nr [...]. W ocenie organu zaistniałe braki w materiale dowodowym, dotyczące zwłaszcza niezebrania jednoznacznej dokumentacji co do przebiegu drogi oraz istotne braki co do udowodnienia przesłanki władztwa, wskazują na konieczność znacznego uzupełnienia materiałów dowodowych i po uzupełnieniu tych materiałów powiadomienie stron o możliwości wypowiedzenia się w sprawie (art. 10 § 1 kpa), a zatem rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części (art. 138 § 2 kpa). Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła B. W., kwestionując zaskarżoną decyzję jako sprzeczną z zasadami powagi rzeczy osądzonej i wydaną niezgodnie z prawem oraz zarzucając naruszenie art. 6, 7, 8, 9, 10, 12 i 15 kpa – wniosła o jej uchylenie. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja narusza prawo. Sąd nie podziela stanowiska organu wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W niniejszej sprawie orzekał już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który wyrokiem z dnia 10 października 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 1005/07 uchylił decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] kwietnia 2007 r. wskazując, że organ odwoławczy nie wskazał na podstawie jakich dowodów przyjął, iż w dacie 31 grudnia 1998 r. władztwo tej części działki nr [...], która została wydzielona dopiero w 2004 r. jako działka nr [...], sprawował Skarb Państwa i na czym sprawowanie władztwa polegało; że nie jest wiadomym, czy na tej części gruntu (tj. działka nr [...]) była urządzona droga w znaczeniu, jakie wynikało z definicji zawartej w art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60 ze zm.); nie załączono dokumentacji, a w szczególności map, z których wynikałoby jaki przebieg miała droga i jakie były linie rozgraniczające drogi w dniu 31 grudnia 1998 r.; z pisma Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 15 marca 2006 r., jak również z akt sprawy, nie wynika, czy czynności, do których statutowo uprawniona jest Generalna Dyrekcja (m. in. do zimowego i bieżącego utrzymania drogi, remontów nawierzchni, utrzymaniu poboczy, chodników i odwodnienia), były wykonywane w dniu 31 grudnia 1998 r. również na części nieruchomości nr [...], która w 2004 r. została wydzielona jako działka nr [...]. Zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Przepis ten oznacza, że organ odwoławczy jest związany wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 października 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 1005/07, i obowiązkiem organu było zastosowanie się do wytycznych Sądu zawartych w uzasadnieniu tego wyroku. Związanie wyrokiem Sądu nakłada na organ odwoławczy obowiązek odpowiedniego uzupełnienia postępowania dowodowego i rozpatrzenia odwołania, a nie uprawnia do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, po uprzednim uzupełnieniu postępowania dowodowego, jak to uczynił Minister Infrastruktury w decyzji z dnia [...] marca 2008 r. – uchylając w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2006 r. stwierdzającą że z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa przeszła na własność Powiatu T. nieruchomość stanowiąca działkę nr [...] o pow. [...] m2. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 października 2007 r. kontrolując zaskarżoną decyzję organu drugiej instancji, uchylił tę decyzję i nakazał temu organowi uzupełnienie przeprowadzonego postępowania dowodowego – w zakresie, jakim może to uczynić organ drugiej instancji; bez konieczności uchylania również decyzji organu pierwszej instancji, zdecydował, że wystarczające będzie uzupełnienie przeprowadzonego postępowania dowodowego przez organ drugiej instancji. Obowiązkiem organu drugiej instancji było zatem przeprowadzenie postępowania zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie a nie przenoszenie tego obowiązku na organ pierwszej instancji. Gdyby Sąd uznał za celowe uzupełnienie postępowania dowodowego przez organ pierwszej instancji, obie decyzje zostałyby uchylone, i obowiązek uzupełnienia materiału dowodowego zostałby nałożony na organ pierwszej instancji. Obowiązkiem organu odwoławczego pozostaje zatem, zgodnie z wyrokiem z dnia 10 października 2007 r., stosownie do art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym, uzupełnienie materiału dowodowego w sprawie i rozpatrzenie odwołania. Wyrok w zakresie określonym w art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. wiąże organy, i niedopuszczalne jest w takiej sytuacji, przekazanie sprawy do rozpoznania organowi pierwszej instancji. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.