I SA/Wa 581/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie: WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) WSA Dariusz Chaciński Protokolant Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 października 2010 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] października 2009 r., nr [...] odmawiającą wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1993r., nr [...], w części dotyczącej przekazania na rzecz Miasta P. nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. Wymieniona wyżej decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z dnia [...] listopada 1993r., nr [...] Wojewoda [...] na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 3 pkt 2 i art. 6 oraz art. 8 ustawy z dnia 10 maja 1990 r.- Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm.) przekazał nieodpłatnie na rzecz Miasta P. oraz Gminy C. całość mienia (szczegółowo wymienionego w sentencji decyzji, w tym nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...], uregulowaną w księdze wieczystej nr [...]), należącego do Przedsiębiorstwa [...] w P. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności w/w decyzji w części dotyczącej przekazania na rzecz Miasta P. działki nr [...], uregulowanej w księdze wieczystej nr [...] wystąpili J. W., A. P., T. K. i T. K. Organ, dokonując formalnej oceny wniosku o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji ustalił, że aktem notarialnym z dnia [...] maja 1968r., rep. [...] poprzednicy prawni wnioskodawców – H. P., H. P., Z. W., I. P., R. B. i C. P. sprzedali [...] Przedsiębiorstwu Państwowemu w P. nieruchomość położoną w P. przy ul. [...], uregulowaną w księdze wieczystej nr [...]. Z dokumentów przekazanych przy piśmie Starosty P. z dnia 02.07.2009 r., nr [...] wynika, że w księdze wieczystej nr [...] uregulowane były parcele nr [...] i [...]. Dawnej parceli nr [...] odpowiada m. in. działka nr [...] oraz część działki nr [...] i część działki nr [...]. Z akt sprawy – zdaniem organu nie wynika, aby w/w akt notarialny został wyeliminowany z obrotu prawnego. Jak stwierdził organ - wnioskodawcy również nie przedstawili żadnych dowodów na jego wyeliminowanie, wskutek czego wywołuje on skutki prawne w obrocie cywilnoprawnym, polegające na zbyciu prawa własności działki oznaczonej aktualnie nr [...] m.in. przez poprzedników prawnych wnioskodawców. Okoliczność ta zdaniem organu, przesądza o tym, że w dniu [...] listopada 1993 r., tj. na dzień komunalizacji, sporna nieruchomość nie stanowiła własności wnioskodawców, bowiem z dniem 20 maja 1968r. ich poprzednicy prawni utracili jakikolwiek materialno-prawny związek z tą nieruchomością. Organ podniósł, że stronami postępowania komunalizacyjnego są co do zasady Skarb Państwa, jako właściciel mienia oraz gmina, która mienie to przejmuje, a postępowanie to dotyczy wprost interesu prawnego tych podmiotów. Inny zaś podmiot może być stroną postępowania, ale tylko wówczas, gdy wykaże swój interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a., oznaczający zdaniem organu w tym przypadku, posiadanie prawa własności do skomunalizowanego mienia. Nie wykazanie zaś przez taki podmiot tytułu prawnorzeczowego do mienia, będącego przedmiotem komunalizacji, wyklucza w ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji możliwość skutecznego wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej. Ponadto organ podniósł, że pojęcie interesu faktycznego nie może być utożsamiane z pojęciem interesu prawnego. Z interesem prawnym wiąże się bowiem konkretna norma prawna, z której wynika prawo lub obowiązek pozostający w związku z rozstrzygnięciem administracyjnym. Interes faktyczny zaś to jedynie stan, w którym dany podmiot wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego mogącymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji. W ocenie organu zgromadzony materiał dowodowy w przedmiotowej sprawie nie wykazał, aby zarówno J. W., który wystąpił z wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2009 r., jak i pozostałe osoby wnioskujące o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] posiadali tytuł prawnorzeczowy do skomunalizowanej nieruchomości położonej w P. przy ul. [...], oznaczonej aktualnie jako działka o nr [...]. Z uwagi na powyższe Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. utrzymał w mocy decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2009 r. odmawiającą wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1993r., znak: [...], w części dotyczącej przekazania na rzecz Miasta P. nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. Na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2010 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł J. W., zarzucając jej naruszenie przepisu art. 28 w związku z art. 157 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego poprzez błędną wykładnię i uznanie, że skarżący nie posiada przymiotu strony oraz podnosząc, że dniu 25 maja 1976 r. [...] Zakłady w P. zgłosiły do Zarządu Gospodarki Terenami m. P. zbędność działki nr [...] (która została następnie podzielona na działki [...] i [...]) wskazując, że nieruchomość ta stała się zbędna w związku z pozyskaniem innego terenu dla realizacji inwestycji. Następnie Zarząd Gospodarki Terenami decyzją z dnia [...] maja 1980 r. orzekł o wygaśnięciu prawa użytkowania wieczystego działki nr [...] przez [...] Zakłady [...]. Zdaniem skarżącego w dacie uznania działki nr [...] za zbędną do realizacji inwestycji przez [...] Zakłady [...] w P. wywłaszczeni właściciele nieruchomości (lub ich spadkobiercy) uzyskali roszczenie o zwrot przedmiotowej działki. Ponadto skarżący podniósł, że organy jednostek samorządu terytorialnego, które przygotowywały i opiniowały wykaz nieruchomości stanowiących podstawę do wydania decyzji komunalizacyjnej – nie przedstawiając Wojewodzie [...] informacji o zbędności przedmiotowej nieruchomości na cel wywłaszczenia naruszyły prawo, wskutek czego decyzja ta winna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego, albowiem przedmiotowa nieruchomość nie podlegała przepisom ustawy z dnia 10 maja 1990r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji podtrzymał w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz wniósł o jej oddalenie. Ponadto organ podkreślił, że dokonana z mocy prawa komunalizacja nie ogranicza praw skarżącego do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jednakże w sprawie tej Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie jest właściwy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżoną decyzję nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania decyzji na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga jest niezasadna i podlega oddaleniu, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego jak i przepisów postępowania administracyjnego. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2010 r. utrzymująca w mocy własną decyzję z dnia [...] października 2009 r. odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1993 r. w części dotyczącej przekazania na rzecz Miasta P. nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. Istotą rozpoznanej sprawy było ustalenie, czy skarżący J. W. posiada przymiot strony w rozumieniu art. 157 § 2 k.p.a. w związku z art. 28 k.p.a. i art. 156 § 1 k.p.a., gdyż tylko posiadanie takiego przymiotu uprawniało J. W. do skutecznego złożenia do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1993 r. Stroną – zgodnie z art. 28 k.p.a. – jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. O tym, czy określonemu podmiotowi przysługują uprawnienia strony rozstrzygają przepisy prawa materialnego, uczestniczenie jakiejś osoby w postępowaniu administracyjnym samo przez się nie czyni z niej strony. Musi ona wykazać, że ma materialnoprawny interes uczestniczenia w tej sprawie. To dopiero daje jej legitymację strony. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego panuje zgodny pogląd, że mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym to tyle, co wskazać przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którym składający wniosek opiera swoje żądanie. Przy tym interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie przymiotu strony w sprawie, musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu. Od tak pojmowanego interesu prawnego trzeba odróżnić interes faktyczny, to jest stan, w którym dana osoba wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji. Przystępując do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności wskazanej decyzji administracyjnej, organ nadzoru we wstępnej fazie postępowania ma obowiązek ustalenia, czy żądanie zgłoszone w tym przedmiocie pochodzi od strony postępowania. Jeśli tak jest i nie zachodzą przeszkody o charakterze przedmiotowym do przeprowadzenia postępowania nadzorczego, organ wszczyna postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Postępowanie to prowadzone jest z udziałem stron weryfikowanej w postępowaniu nadzorczym decyzji, bądź ich następców prawnych, a także innych podmiotów, jeżeli wykażą, że są stroną tego postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. Należy zauważyć, że stronami postępowania komunalizacyjnego są co do zasady Skarb Państwa jako właściciel mienia (nieruchomości) oraz gmina, która tę nieruchomość przejmuje, a postępowanie to dotyczy wprost interesu prawnego tych podmiotów. Z materiału dokumentacyjnego znajdującego się w aktach przedmiotowej sprawy nie wynika, aby skarżący posiadał tytuł prawnorzeczowy do skomunalizowanej nieruchomości położonej w P. przy ul. [...] oznaczonej jako działka nr [...] w dniu [...].05.1990 r., natomiast nie budzi wątpliwości, że na tę datę właścicielem tej nieruchomości był Skarb Państwa, a nieruchomość była we władaniu Przedsiębiorstwa [...] w P. Natomiast z komunalizacji wyłączone jest wyłącznie mienie należące do osób fizycznych stanowiące ich własność. Dlatego też Sąd rozpatrujący przedmiotową sprawę uznał, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji prawidłowo stwierdził, iż skarżący nie posiada przymiotu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z [...] listopada 1993 r. i odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w powyższej sprawie zgodnie z art. 157 § 3 k.p.a. po uprzednim wnikliwym i wszechstronnym rozpatrzeniu oraz ocenie materiału dowodowego. Jednocześnie Sąd uznał za nieuzasadniony zarzut skargi dotyczący konieczności wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji komunalizacyjnej jako naruszającej prawo z tego powodu, że wywłaszczona działka stała się już w 1976 r. zbędna na cel dla którego ją pozyskano i nie podlegała przepisom ustawy z dnia 10.05.1990 r.- Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm.). Ocena zbędności wywłaszczonej nieruchomości na cel przeznaczenia dotyczy bowiem innego postępowania administracyjnego, w którym organ administracji będzie oceniał zasadność roszczeń następców prawnych dawnych właścicieli i w tym postępowaniu będzie przysługiwał skarżącemu jako następcy prawnemu dawnych właścicieli działki nr [...] przymiot strony. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.