I SA/Wa 582/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędziowie WSA Elżbieta Sobielarska WSA del. Beata Ziomek (spr.) Protokolant Agnieszka Kozik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 maja 2005 r. sprawy ze skargi B. S. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2004 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości przeznaczonych na pasy drogowe oddala skargę. I SA/Wa 582/04 UZASADNIENIE Minister Infrastruktury, po rozpatrzeniu odwołania B. S., decyzją z dnia [...] lutego 2004 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2003r., nr [...] zezwalającą Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad na niezwłoczne zajęcie części nieruchomości oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] pow. [...] ha, położonej w obrębie nr [...], przeznaczonej na pas drogowy przebudowy drogi krajowej nr [...] na drogę ekspresową nr [...] na odcinku zlokalizowanym na terenie miasta M. od km [...] do km [...] w ramach programu [...] i nadaniu tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. W motywach rozstrzygnięcia Minister Infrastruktury podał, że decyzją z dnia [...] lutego 2003 r., nr [...] Burmistrz Miasta i Gminy M. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji pod nazwą "przebudowa drogi krajowej nr [...] na drogę ekspresową [...] na odcinku zlokalizowanym na terenie miasta M. od km [...] do km [...]". Powołaną decyzją objęta została m.in. część działki nr [...] położona w obrębie nr [...] stanowiąca własność B. S. (zgodnie z wykazem hipotecznym KW [...]). Pismami z dnia 27 marca 2003 r. (odbiór w dniu 1 kwietnia 2003 r.) i z dnia 29 lipca 2003 r. (odbiór w dniu 4 sierpnia 2003 r.). B. działające w imieniu i na rzecz Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, Oddział w K. zaoferowało B. S. nabycie działki nr [...] o powierzchni [...] ha, położonej w M. na rzecz Skarbu Państwa za cenę [...] zł ustaloną w oparciu o operat szacunkowy sporządzony w dniu 14 listopada 2002 r. przez N. s.c. B. S. nie przyjęła oferty dotyczącej kupna przedmiotowej nieruchomości (pismo z dnia 12 sierpnia 2003 r.). Pismem z dnia 30 lipca 2003 r. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad wystąpiła do Wojewody [...] z wnioskiem o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego nieruchomości oznaczonej nr [...] o powierzchni [...] ha, położonej w M. na rzecz Skarbu Państwa, w trybie art. 15, 16, 17 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80, poz. 721) i jednocześnie o wydanie decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości z nadaniem tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Wojewoda [...] na podstawie art. 13 ust. 1 w związku z art. 15 powołanej wyżej ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. wyznaczył B. S. termin do dnia 3 września 2003 r. na zawarcie umowy notarialnej sprzedaży spornej nieruchomości (pismo z dnia 18 sierpnia 2003 r.). Po bezskutecznym upływie tego terminu Wojewoda [...] zawiadomieniem z dnia 9 września 2003 r. wszczął postępowanie wywłaszczeniowe na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., a następnie wystąpił do Sądu Rejonowego w M. Wydział Ksiąg Wieczystych o ujawnienie w księdze wieczystej KW [...] prowadzonej dla nieruchomości oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] obręb [...]: - podziału na działki ewidencyjne nr [...] i nr [...]na podstawie projektu podziału nieruchomości wpisanego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod nr [...] w dniu [...] marca 1999 r. zatwierdzonego decyzją Burmistrza Miasta i Gminy M. z dnia [...] marca 2000 r., nr [...], której nadano rygor natychmiastowej wykonalności postanowieniem z dnia [...] listopada 2000 r., nr [...], - po ujawnieniu wskazanego podziału wpisania w dziale III księgi wieczystej KW [...] ostrzeżenia o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego. Decyzją z dnia [...] września 2003 r. Wojewoda [...] na podstawie art. 17 ust. 1, 2, 3 i 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. zezwolił na niezwłoczne zajęcie przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad nieruchomości oznaczonej nr [...] o powierzchni [...] ha stanowiącej własność B. S. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podniesiono, iż mimo złożenia przez działającego w imieniu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad – [...] Oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad oferty zakupu przedmiotowej nieruchomości, do zawarcia dobrowolnej transakcji nie doszło. W związku z tym, z uwagi na finansowanie inwestycji ze środków Europejskiego Banku Inwestycyjnego oraz znaczenie tej inwestycji nie tylko dla województwa [...], ale dla wszystkich użytkowników drogi i dla całego kraju, posiadanie tytułu do władania nieruchomością w rozumieniu przepisów art. 3 ust. 11 ustawy Prawo budowlane, jest niezbędne do uzyskania pozwolenia na budowę. Od powyższej decyzji odwołanie do Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, które zgodnie z kompetencjami zostało przekazane do Ministra Infrastruktury złożyła B. S. domagając się jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Odwołująca stwierdziła, że w jej sprawie powinny mieć zastosowanie przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, a nie przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. albowiem sprawa ta została wszczęta i niezakończona ostateczną decyzją do dnia wejścia w życie przepisów ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych. Ponadto podniosła, że termin wyznaczony przez Wojewodę [...] nie spełniał wymogów określonych w art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., albowiem był krótszy niż 30 dni. W odwołaniu wskazała ponadto, że obecnie przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym toczy się postępowanie odwoławcze od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy M. z dnia [...] marca 2000 r., nr [...] zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości. Decyzją z dnia [...] lutego 2004 r., nr [...], Minister Infrastruktury utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] września 2003 r., nr [...] Wojewody [...]. Organ odwoławczy wskazał, że postępowanie wywłaszczeniowe przedmiotowej nieruchomości wszczęte na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad nie zostało dotychczas zakończone, a skoro tak to zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad Wojewoda udziela w uzasadnionych wypadkach zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości przeznaczonych na pasy drogowe, zgodnie zaś z ust. 2 art. 17 decyzji tej nadaje rygor natychmiastowej wykonalności jeżeli jest to niezbędne do wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Za przekonujące uznał argumenty wnioskodawcy, z których wynika, iż przedmiotowa inwestycja jest finansowana że środków EBI, zaś przedłużająca się procedura przygotowania inwestycji do realizacji może spowodować cofnięcie przyznanych na ten cel środków, a także powołanie się na okoliczność nabycia prawa własności do większości nieruchomości na odcinku projektowanej rozbudowy drogi. Inwestycja w zakresie przebudowy drogi krajowej nr [...] - jak wyjaśnił - polega w istocie na rozbudowie tej drogi w rozumieniu art. 4 pkt 17 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r., Nr 71, poz. 838 ze zm.), a to z kolei oznacza stosownie do treści art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. zastosowanie przepisów właśnie tej ustawy. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 15 ust. 1 cytowanej ustawy Minister Infrastruktury stwierdził, że oferta dotycząca sprzedaży przedmiotowej działki została doręczona B. S. w dniu 1 kwietnia 2003 r., zaś dodatkowy termin Wojewoda [...] wyznaczył do dnia 30 września 2003 r., a zatem przewidziany 30 dniowy termin od dnia otrzymania oferty do dnia wyznaczenia terminu zawarcia umowy, został zachowany, co powoduje dopuszczalność wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego w trybie powołanego wyżej przepisu. Wreszcie, zdaniem organu, kwestia wydania decyzji zatwierdzającej projekt podziału nie ma wpływu na postępowanie wywłaszczeniowe prowadzone na podstawie art. 15 ust. 1, albowiem w tym postępowaniu brak takiej decyzji nie stanowi przeszkody wydania zezwolenia zgodnie z art. 17 tej ustawy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżąca wniosła o uchylenie decyzji Ministra Infrastruktury i umorzenie postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez pominięcie faktu wniesienia przez nią odwołania do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. od decyzji Urzędu Gminy w M. o podziale działki nr [...] na działki [...] i [...], które nie zostało zakończone wydaniem stosownej decyzji. Wobec tych okoliczności, jak twierdzi, podział jej nieruchomości został dokonany z rażącym naruszeniem prawa, a decyzja Wojewody dotyczy działki, która została wyodrębniona niezgodnie z prawem. Zdaniem skarżącej Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad powinna przejąć całą działkę nr [...], a nie tylko jej część, ponieważ pas drogowy uniemożliwia dotychczasowe wykorzystanie pozostałej części nieruchomości. W piśmie uzupełniającym do skargi z dnia 31 maja 2003 r. podniosła, iż zarówno Wojewoda [...] jak i Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad nie ustosunkowali się do jej wniosków odnośnie przejęcia całej działki oraz nie uwzględnili okoliczności braku zachowania odległości określonych przepisami prawa budowlanego pomiędzy budynkiem znajdującym się na działce, a przesuniętym w wyniku zmiany lokalizacji drogi pasem drogowym. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie wywodząc jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona i podlega oddaleniu. Stosownie do treści art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie jest właściwy do rozpoznania skargi w niniejszej sprawie. Bezsporne jest, że B. S. podjęła czynności zmierzające do uchylenia decyzji Burmistrza Miasta i Gminy w M. z dnia [...] marca 2000 r. w sprawie podziału działki nr [...], obręb [...], położonej w M. przy ul.[...], o czym świadczy odwołanie złożone w dniu 19 kwietnia 2000 r. w Urzędzie Miasta i Gminy M., skierowane do: "Kolegium Odwoławczego Wojewody [...] ul. [...] w K.", jak również skarżąca złożyła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. za pośrednictwem [...] Urzędu Wojewódzkiego w K. Wydział Rozwoju Regionalnego wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie z dnia [...] listopada 2000 r. Burmistrza Miasta i Gminy w M., nadające opisanej wyżej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. W aktach rozpoznawanej sprawy brak jest natomiast dokumentacji wskazującej na sposób załatwienia wyżej wymienionych wniosków. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia w pierwszej kolejności zagadnienia, jaki wpływ na decyzję zezwalającą na niezwłoczne zajęcie części nieruchomości przeznaczonej na pas drogowy drogi krajowej mają kwestie związane z wydaniem decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości. Problem ten wymaga rozważenia w kontekście istniejących regulacji zawartych w ustawie z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych. Nie ulega wątpliwości, że intencją powołanej ustawy jest uproszczenie, a w konsekwencji i przyspieszenie postępowania w celu nabycia nieruchomości pod budowę dróg krajowych. Wynika to już z art. 8 tej ustawy przewidującego możliwość nadania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi rygoru natychmiastowej wykonalności, uzasadnionego interesem społecznym lub gospodarczym, a zatem niezależnie od przesłanek określonych w art. 108 kpa. Z kolei przepis art. 9 ust. 2 zakreśla krótkie terminy rozpatrzenia odwołania od decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi i skargi do sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 17 ust. 1 po wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego wojewoda na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad udziela w uzasadnionych przypadkach, w drodze decyzji, zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości przeznaczonych na pasy drogowe, a jeżeli jest to niezbędne do wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126 ze zm.), nadaje decyzji rygor natychmiastowej wykonalności (art. 17 ust. 2). Nie bez znaczenia jest również fakt, że stosownie do treści ust. 3 art. 17 cytowanej ustawy, decyzja zezwalająca na niezwłoczne zajęcie nieruchomości przeznaczonych na pasy drogowe uprawnia do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W art. 23 rozdziału 3 zatytułowanym "Nabywanie nieruchomości pod drogi", ustawodawca zawarł odesłanie w sprawach nieuregulowanych ustawą do przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z analizy przepisów dotyczących sposobów nabywania własności i użytkowania wieczystego nieruchomości pod drogi wynika, że w zakresie wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego obowiązuje samodzielna i wyczerpująca regulacja prawna odmienna od regulacji zawartej w art. 116 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, która wymaga dołączenia do wniosku o wywłaszczenie między innymi decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości, jeżeli wniosek o wywłaszczenie dotyczy tylko części nieruchomości. Takiego natomiast wymagania nie zawierają w zakresie wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego przepisy ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych. Skoro tak, to należy uznać, że na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. wszczęcie przez wojewodę postępowania wywłaszczeniowego na wniosek uprawnionego podmiotu, którym jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad nie wymaga uprzedniego wydania decyzji zatwierdzającej projekt podziału, choćby wniosek o wywłaszczenie dotyczył tylko części nieruchomości. Podobnie według innych zasad niż przewidziane w art. 122 ustawy o gospodarce nieruchomościami następuje niezwłoczne zajęcie nieruchomości na podstawie art. 17 ust. 1-4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. stanowiącego w sprawie podstawę merytorycznego rozstrzygnięcia. Dotyczy to zarówno przesłanek wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego jak i wystąpienia "uzasadnionych przypadków". W konsekwencji należy uznać, że skoro wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego co do części nieruchomości znajdującej się w pasie drogowym drogi krajowej nie jest uzależnione od decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości, to tym samym brak decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości nie stanowi przeszkody do wydania na podstawie powołanego przepisu zezwolenia na niezwłoczne zajęcie części nieruchomości przeznaczonej na pasy drogowe drogi krajowej. W tym zatem zakresie zawarte w skardze zarzuty są nieuzasadnione. Należy zaznaczyć, iż podobne rozważania na tle ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych (Dz. U. Nr 110, poz. 1192) legły u podstaw wyroku siedmiu sędziów NSA w Warszawie z dnia 26 listopada 2001 r., sygn. OSA 5/01 ONSA 2002/2/50. Odnosząc się do drugiej przesłanki wymienionej w art. 17 ust. 1, to jest "uzasadnionych przypadków" Sąd w składzie orzekającym uznał za przekonującą argumentację obu organów administracyjnych, iż przedmiotowa inwestycja ma znaczenie dla wszystkich użytkowników drogi i dla całego kraju, jej realizacja nie obciąży środków przewidzianych w budżecie Państwa, natomiast przedłużająca się procedura przygotowania inwestycji do realizacji może spowodować cofnięcie przyznanych na ten cel środków. Wbrew zarzutom skarżącej, Sąd nie dopatrzył się naruszenia w toku postępowania administracyjnego przepisu art. 13 ust. 3 cytowanej ustawy, albowiem w sytuacji, gdy zdaniem skarżącej, Skarb Państwa uchyla się od nabycia części nieruchomości, która nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele, właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości jest uprawniony do wystąpienia na drogę procesu cywilnego ze stosownym roszczeniem. Ustawodawca nie dał możliwości dochodzenia takich roszczeń w trybie postępowania administracyjnego, albowiem kwestia nabycia części nieruchomości o jakiej mowa w tym przepisie nie jest sprawą z zakresu prawa administracyjnego w rozumieniu art. 1 pkt 1 kpa. Z przytoczonych wyżej względów skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało oddalić.