I SA/Wa 582/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Skiba Sędziowie: WSA Maria Tarnowska (spr.) WSA Bogdan Wolski Protokolant referent Agnieszka Bieniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi Prezydenta W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę. I. Stan faktyczny 1. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta W. od decyzji Starosty W. z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] orzekającej o zwrocie części wywłaszczonej nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], stanowiącej zgodnie z mapą sytuacyjną z projektowanym podziałem nieruchomości, przyjętą do Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w W. pod nr [...] w dniu [...] grudnia 2008 r., działkę ewidencyjną nr [...] - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. 2. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda [...] podał, że przedmiotowa nieruchomość położona w W. przy ul. [...] została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa decyzją Naczelnika Wydziału Terenów Urzędu [...] z dnia [...] stycznia 1978 r. i stanowiła w dniu wywłaszczenia własność J. P., B. D., L. M. i A. Z., na podstawie postanowienia Sądu [...] o stwierdzeniu zasiedzenia z dniem 1 stycznia 1975 r. Zgodnie z decyzją z dnia [...] czerwca 1977 r. nr [...] o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji, przedmiotowa nieruchomość została przeznaczona pod realizację ogródków działkowych. W dniu 15 grudnia 2001 r. J. P., B. O., A. T. i L. M. złożyły wniosek o zwrot części wywłaszczonej decyzją z dnia [...] stycznia 1978 r. nieruchomości, a Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] listopada 2003 r. nr [...] wyznaczył Starostę Powiatu W. jako organ właściwy do załatwienia sprawy zwrotu przedmiotowej nieruchomości. Starosta W. decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. orzekł o zwrocie części wywłaszczonej nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], wskazując w rozstrzygnięciu, iż zwrot przedmiotowej nieruchomości następuje bez zwrotu na rzecz obecnego właściciela nieruchomości tj. Miasta W., zwaloryzowanego odszkodowania, ponieważ odszkodowanie nie zostało wypłacone. Odwołując się od tej decyzji Prezydent W. podniósł, że w postępowaniu przed organem pierwszej instancji naruszone zostały przepisy postępowania administracyjnego, w tym art. 7 i art.77 § 1 kpa, poprzez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, nie wskazano dostatecznych dowodów, na podstawie których można uznać, iż odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość nie zostało wypłacone; brak potwierdzenia złożenia kwoty odszkodowania do depozytu sądowego może przemawiać za faktem wypłaty odszkodowania lub zrealizowaniu go w innej postaci. 3. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda [...] stwierdził, że z akt sprawy wynika, iż zgodnie z decyzją z dnia [...] października 1976 r. o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji budowlanej, przedmiotowa nieruchomość przeznaczona została na urządzenie ogrodu działkowego, następnie decyzją z dnia [...] lipca 1977 r. o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji budowlanej, uchylono decyzję z dnia [...] października 1976 r. oraz przeprowadzono korektę granic ogrodów działkowych. Z załącznika graficznego do powyższej decyzji wynika, iż działka będąca przedmiotem niniejszego postępowania położona była w granicach lokalizacji ogródków działkowych. Pismem z dnia 4 czerwca 2002 r. Okręgowy Zarząd [...] poinformował, iż zgodnie z decyzją lokalizacyjną z dnia [...] lipca 1977 r., na terenach wywłaszczonych decyzją z dnia [...] stycznia 1978 r. zorganizowany został pracowniczy ogród działkowy; inwestycja nie objęła całości wywłaszczonego terenu, w tym część działki ewid. nr [...], znajduje się poza granicami ogrodu działkowego. Wydział Architektury Urzędu Gminy W. pismem z dnia [...] czerwca 2002 r. potwierdził, iż część działki nr [...], nie stanowi części ogrodu działkowego i jest zabudowana budynkiem niezwiązanym z ogrodami działkowymi. Zdaniem Wojewody [...], Starosta W. wykazał w sposób nie budzący wątpliwości obecny stan zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości poprzez przeprowadzenie kilkakrotnych oględzin, w tym ostatnie w dniu [...] maja 2009 r. W trakcie oględzin ustalono, iż projektowana działka nr [...] użytkowana jest nieprzerwanie od dnia wywłaszczenia przez poprzednie właścicielki. Od strony ul. [...] przedmiotowa nieruchomość zagospodarowana jest jako teren rekreacyjny, w głębi działki prowadzone są prace porządkowe. Na działce znajdują się drzewa owocowe i krzewy ozdobne. Organ pierwszej instancji ustalił również, iż od strony północnej i południowej teren jest ogrodzony, natomiast od strony wschodniej, wzdłuż granicy z działką ewidencyjną nr [...] na części istnieje stare ogrodzenie. Dlatego też, zdaniem organu, bezspornym jest, iż na przedmiotowej nieruchomości nie został zrealizowany cel wywłaszczenia, a zatem zachodzą przesłanki z art. 136 oraz art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami do jej zwrotu na rzecz byłych właścicielek. 4. Ustosunkowując się do zarzutu odwołującego się Prezydenta W., iż decyzja organu pierwszej instancji nie wskazuje dostatecznych dowodów, na podstawie których można uznać, iż odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość nie zostało wypłacone, Wojewoda [...] stwierdził, iż Starosta W. wykazał w sposób nie budzący wątpliwości, iż kwota odszkodowania nie została wypłacona na rzecz byłych właścicieli, jak również nie wpłacono jej do depozytu sądowego. Decyzja wywłaszczeniowa z dnia [...] stycznia 1978 r. wskazywała, iż odszkodowanie zostało przyznane na rzecz nieustalonych właścicieli i w przypadku nie zgłoszenia się poprzednich właścicieli lub ich spadkobierców w terminie trzech miesięcy od daty uprawomocnienia się decyzji, kwota odszkodowania miała zostać wpłacona do depozytu sądowego. Z pisma z dnia 25 maja 2009 r. Oddziału Finansowego Sądu Rejonowego jednoznacznie wynika, iż kwota odszkodowania w wysokości [...] zł za nieruchomość wywłaszczoną, położoną w W. przy ul. [...], nie została wpłacona do depozytu sądowego; z pisma S. z dnia [...] kwietnia 2009 r. oraz pisma Biura Gospodarki Nieruchomościami Urzędu Miasta [...] z dnia [...] maja 2009 r. i Delegatury w Dzielnicy [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. wynika, iż kwota odszkodowania nie została wypłacona na rzecz byłych właścicieli wywłaszczonej nieruchomości. II. Zarzuty zawarte w skardze i stanowisko organu 1. Skargę na decyzję Wojewody [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Prezydent W. zarzucając naruszenie art. 7, 77 § 1 i 80 kpa przez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy - wniósł o uchylenie decyzji w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Skarżący podniósł, że nie zachodzą przesłanki do zwrotu nieruchomości z art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ponieważ zgodnie z wyrokiem NSA w Warszawie z dnia 21 lutego 2008 r. I OSK 200/07 "warunek, o którym mowa w art. 137 ust. 1 ustawy z 1997 r. o gospodarce nieruchomościami musi odnosić się do całości wywłaszczonej (przejętej) nieruchomości, a nie jej części (działki powstałej z podziału takiej nieruchomości", a aby można było uznać, że zostały spełnione przesłanki art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami "niezrealizowanie celu wywłaszczenia musi być połączone z utratą ważności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu", co w niniejszej sprawie, zdaniem skarżącego, nie zostało ustalone. Ponadto, zdaniem skarżącego, w sprawie nie ustalono, czy przed zmianą granic lokalizacji ogrodu działkowego inwestor nie rozpoczął prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia, o których mowa w art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Działaniami takimi mogło być zajęcie wywłaszczonej nieruchomości i rozpoczęcie prac na gruncie; istotnym dla powyższego byłoby np. ustalenie, kiedy i przez kogo został rozebrany budynek mieszkalny, zgodnie z nakazem rozbiórki z dnia [...] stycznia 1977 r., o którym mowa w ww. decyzji wywłaszczeniowej. Nadto z zebranego materiału dowodowego nie wynika, czy usytuowanie ogrodzenia obecnego R. pozostaje w stanie niezmienionym od 1979 r.; nie przedstawiono żadnego dokumentu, z którego wynikałoby, iż odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość nie zostało wypłacone; nie ustalono, czy w archiwum Sądu przy [...] nie znajdują się dokumenty dotyczące złożenia do depozytu sądowego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość przyznaną decyzją z dnia [...] stycznia 1978 r.; nie ustalono, czy nie toczyło się w Sądzie postępowanie o wypłacenie depozytu, a ponadto organ odwoławczy nie ustosunkował się do faktu odebrania przez organ pierwszej instancji od wnioskodawców oświadczenia w sprawie nie wypłacenia im odszkodowania, bez rygoru odpowiedzialności za fałszywe zeznania, co narusza art. 75 § 2 kpa. 2. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. III. Uzasadnienie prawne Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. 2. Zaskarżoną decyzją Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty W. z dnia [...] lipca 2009 r. orzekającą o zwrocie części wywłaszczonej nieruchomości położonej w W. przy ul. [...]. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zarówno zaskarżona jak również poprzedzająca decyzja nie naruszają przepisów prawa. Stan faktyczny został ustalony przez organ prawidłowo, a zastosowane przepisy zostały właściwie zinterpretowane. 3. Wskazać należy, że zgodnie z art. 7 kpa oraz art. 77 § 1 i 80 kpa, organy administracji publicznej są zobowiązane do podejmowania wszelkich niezbędnych kroków w celu wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego pozwalającego na ustalenie stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością. W szczególności, organ administracji publicznej prowadzący postępowanie administracyjne jest zobowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a swoje stanowisko winien uzasadnić w sposób przewidziany w przepisach kpa. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.), zgodnie z którym, w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania zaskarżonej decyzji, poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do art. 137 ustawy stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, natomiast zgodnie z art. 137 ust. 1 tej ustawy, nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu jeżeli: (1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna nie rozpoczęto prac związanych z realizacją celu, albo (2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel nie został zrealizowany. Zgodnie zaś z art. 137 ust. 2, jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część. 4. Z akt sprawy jednoznacznie wynika, że zgodnie z decyzją o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji budowlanej z dnia [...] czerwca 1977 r. nieruchomość o powierzchni [...] stanowiąca własność poprzedników prawnych skarżących, przeznaczona była na realizację ogrodów działkowych; realizacja inwestycji nastąpiła w 1979 r., lecz nie objęła całego terenu wywłaszczonego decyzją z dnia [...] stycznia 1978 r. Okoliczność tę potwierdza zarówno znajdujące się w aktach sprawy pismo z Wydziału Architektury Urzędu Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2002 r., potwierdzają to również przeprowadzone kilkakrotnie oględziny nieruchomości, z których to oględzin jednoznacznie wynika, że teren ogródków działkowych istnieje poza ogrodzeniem działki użytkowanej przez poprzednie właścicielki, zagospodarowanej jako teren rekreacyjny. Uznać więc należy, że z akt sprawy w sposób nie budzący wątpliwości wynika, że pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna nie rozpoczęto prac związanych z realizacją celu, oraz pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany na całej wywłaszczonej nieruchomości, i część wywłaszczonej nieruchomości - projektowana działka ewidencyjna nr [...], nie została zagospodarowana pod ogrody działkowe, a zatem stała się zbędna na cel wywłaszczenia. Tak więc przesłanki zwrotu nieruchomości wynikające z art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 kwietnia 2009 r., zostały spełnione. 5. Podkreślić należy, że art. 21 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej chroni własność i prawo dziedziczenia, i uznaje, że wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. W odniesieniu zaś do sprawy będącej przedmiotem zaskarżenia oznacza to, iż wywłaszczenie jest dopuszczalne wyłącznie w zakresie, w jakim pozwala zrealizować cel publiczny, natomiast nie jest dopuszczalne, gdy wnioskodawca wywłaszczenia tego celu zrealizować nie może. Skoro więc wnioskodawca wywłaszczenia zrealizował cel publiczny tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, to jak najbardziej zgodny z tym przepisem Konstytucji, art. 21, był orzeczony zwrot nieruchomości - w części nie wykorzystanej na cel wywłaszczenia. 6. Art. 140 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, że w razie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości poprzedni właściciel lub jego spadkobierca zwraca Skarbowi Państwa lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego, w zależności od tego kto jest właścicielem nieruchomości w dniu zwrotu, ustalone w decyzji odszkodowanie, a także nieruchomość zamienną, jeżeli była przyznana w ramach odszkodowania. Jak wynika z decyzji wywłaszczeniowej - odszkodowanie zostało przyznane na rzecz nieustalonych właścicieli i w przypadku nie zgłoszenia się poprzednich właścicieli lub ich spadkobierców w terminie trzech miesięcy od daty uprawomocnienia się decyzji, kwota odszkodowania miała zostać przekazana do depozytu sądowego. Ze znajdujących się w aktach sprawy dowodów - dokumentów urzędowych, w tym pisma Sądu Rejonowego [...] wynika, że kwota odszkodowania nie została wpłacona do depozytu sądowego, a zatem nie mogła z tego depozytu zostać wypłacona. Dokument urzędowy, jak stanowi art. 76 § 1 kpa, sporządzony w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowi dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Zgodnie zaś z § 2 tego przepisu, przepis § 1 stosuje się odpowiednio do dokumentów urzędowych sporządzonych przez organy jednostek organizacyjnych lub podmioty, w zakresie poruczonych im z mocy prawa lub porozumienia spraw wymienionych w art. 1 pkt 1 i 4 kpa. Przepisy § 1 i 2 art. 76 nie wyłączają możliwości przeprowadzenia dowodu przeciwko treści dokumentów wymienionych w tych przepisach. Kpa w art. 76 § 1 i 3 przyjął domniemanie zgodności z prawdą tego, co zostało w dokumencie stwierdzone przez organ, od którego dokument pochodzi; domniemanie to może być obalone jedynie przez przeprowadzenie dowodu przeciwko treści dokumentu (B. Adamiak, J. Borkowski - Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. 10 wydanie. Wydawnictwo C. H. BECK Warszawa 2009, s. 321-323). 7. W dokumentacji dotyczącej wywłaszczenia również nie ma dowodów świadczących o wypłacie odszkodowania; dowodów takich nie posiada wnioskodawca wywłaszczenia - obecnie S. (poprzednio D.), o czym świadczy pismo z dnia 29 kwietnia 2009 r., ani Biuro Gospodarki Nieruchomościami Urzędu Miasta [...] (pismo z dnia 25 maja 2009 r.) i w D. (pismo z dnia 10 kwietnia 2009 r.). Zauważyć również należy, iż z zestawienia dat - postanowienia Sądu Rejonowego [...] o stwierdzeniu zasiedzenia z dniem [...] stycznia 1975 r. na rzecz wnioskodawczyń oraz decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] stycznia 1978 r. wynika, że odszkodowanie bez pośrednictwa depozytu sądowego wypłacone zostać nie mogło, skoro dopiero w 1981 r. po uprawomocnieniu się postanowienia o zasiedzeniu wnioskodawczynie mogły wykazać prawo własności, a w decyzji wywłaszczeniowej stwierdzono, że jeśli właściciele nie zgłoszą się po odbiór kwoty odszkodowania w ciągu trzech miesięcy, odszkodowanie zostanie przekazane do depozytu sądowego. Skoro zatem z materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy wynika, że odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość nie wypłacono, a żadnego dowodu przeciwko treści dokumentu nie przeprowadzono, prawidłowo organ uznał, że zwrot części nieruchomości nastąpi bez waloryzacji ustalonego w decyzji odszkodowania. 8. Ponadto należy zauważyć, że przywołany w skardze wyrok NSA z dnia 21 lutego 2008 r. I OSK 200/07 - dotyczy poprzedniego stanu prawnego, sprzed zmiany art. 137 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który to przepis od dnia 1 kwietnia 2009 r. stanowi, że jeżeli cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości - co miało miejsce w niniejszej sprawie, zwrotowi podlega tylko pozostała część. Nie są zasadne również pozostałe zarzuty skargi, bowiem Wojewoda [...] rozpoznając sprawę nie naruszył obowiązujących przepisów, w szczególności zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym art. 7, 8 77, 80 ani 107 § kpa. Zdaniem Sądu postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oceniony został właściwie, a mające zastosowanie w sprawie przepisy zostały prawidłowo zinterpretowane. Sąd nie doszukał się naruszeń przepisów prawa materialnego czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. 9. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji.