I SA/Wa 583/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Bogdan Wolski Sędzia WSA Przemysław Żmich Protokolant Anna Traczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 lipca 2010 r. sprawy ze skarg E. S., D. P.i T. D. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej oddala skargi. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] po rozpatrzeniu wniosku T. D., D. P. i E. S o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2009 r. nr [...] odmawiającej wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [..] z dnia [...] grudnia 1992 r. nr [...] w części stwierdzającej nabycie przez Gminę Z. z mocy prawa, nieodpłatnie własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów obręb [...] - utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] października 2009 r. W uzasadnieniu decyzji Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji podał, że Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 1992 r. na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 7 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm) stwierdził nabycie przez Gminę Z. z mocy prawa nieodpłatnie własności szeregu nieruchomości m. in. działki oznaczonej numerem [...]. Następnie, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji po rozpatrzeniu wniosku T. D., D. P. i E. S decyzją z dnia [....] października 2009 r. odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1992 r. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy T. D., D. P. i E. S zarzucili decyzji niesłuszność oraz błędne stwierdzenie, że poszczególni właściciele gruntów nie mają legitymacji czyli interesu prawnego w występowaniu o "unieważnienie" decyzji naruszającej prawo i sprzecznej z prawem, i wskazali, że "właśnie interes prawny mają właściciel poszczególnych nieruchomości w dochodzeniu do tego aby odebrać to co im bez podstawy prawnej zabrano zawłaszczono." W uzasadnieniu decyzji Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie wskazuje żadnych nowych, istotnych dla sprawy okoliczności mogących podważyć stanowisko wyrażone w decyzji z dnia [...] października 2009 r. W zaskarżonej decyzji w sposób prawidłowy wyjaśnione zostało, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony (art. 157 § 2 kpa). Stroną w postępowaniu administracyjnym w świetle art. 28 kpa jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji podniósł, że w świetle przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych stronami postępowania komunalizacyjnego są Skarb Państwa jako właściciel mienia oraz gmina, która mienie to przejmuje, a postępowanie to dotyczy wprost interesu prawnego tych podmiotów. Inny podmiot może być stroną postępowania ale tylko wówczas, gdy wykaże swój interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa, tj. wykaże, iż skomunalizowane mienie stanowiło istotnie jego własność, czyli nie powinno ulec komunalizacji. Brak wykazania przez taki podmiot tytułu prawnego do mienia będącego przedmiotem komunalizacji, wyklucza możliwość skutecznego wszczęcia postępowania w trybie nadzoru - o stwierdzenie nieważności decyzji. O tym, czy interes lub obowiązek ma charakter prawny, czy tylko faktyczny, przesądza treść przepisów prawa materialnego, z których wynikają obowiązki lub prawa pozostające w związku z rozstrzygnięciem. Pojęcie interesu faktycznego nie może być utożsamiane z pojęciem interesu prawnego. Interes faktyczny jest to bowiem stan, w którym dany podmiot wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowanym rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, ale nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, które będą stanowiły podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie wykazuje, aby T. D., D. P. i E. S posiadali tytuł prawny chociażby części skomunalizowanej nieruchomości, o której mowa w osnowie zaskarżonej decyzji. Zdaniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, twierdzenie, że działka oznaczona nr [...] stanowiąca drogę dojazdową do pól została bezprawnie wydzielona z nieruchomości stanowiących własność wnioskodawców, gdy jednocześnie nie przedstawili żadnych dowodów na potwierdzenie tego faktu, musi prowadzić do stwierdzenia, że wnioskodawcom nie przysługuje tytuł prawny do skomunalizowanej działki nr [...]. Dodatkowo sami wnioskodawcy wskazali we wniosku, że "w aktach i innych dokumentach zbiorczych nie istnieją żadne dokumenty świadczące o wywłaszczeniu gruntów pod drogę. Żaden z właścicieli i zarazem wnioskodawców nie otrzymał decyzji o wywłaszczeniu, jak również nie otrzymał decyzji o odszkodowaniu za wywłaszczone grunty.", natomiast z decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] października 1992 r. wynika, że jej mocą przedmiotowa działka została uznana za mienie gminne. Reasumując organ wskazał, że wnioskodawcy nie legitymują się przymiotem strony zdolnej do wszczęcia postępowania nadzorczego, w związku z tym Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zobligowany był do wydania decyzji odmawiającej wszczęcia postępowania w sprawie na podstawie art. 157 kpa. Skargi na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli T. D., D. P. i E. S zarzucając (1) naruszenie prawa polegające na bezzasadnym przyjęciu i niewłaściwej zawężającej interpretacji art. 28 kpa, ponieważ ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że jako właściciel gruntów (działek) na których powstała droga przez uszczuplenie ich powierzchni, bez uprzedniego wywłaszczenia, mają interes prawny w domaganiu się stwierdzenia nieważności decyzji na mocy której, zdaniem skarżących, zostali pozbawieni części gruntów - co miało wpływ na treść decyzji powodując bezzasadne utrzymanie jej w mocy; (2) naruszenie art. 7, 75, 77 i innych kpa, polegające na niewłaściwej jednostronnej ocenie zebranego materiału dowodowego, nie uzupełnienie zebranego materiału dowodowego, w szczególności przez przesłuchanie świadków, z których zeznań jednoznacznie wynikałoby, że skarżący mają interes prawny w domaganiu się unieważnienia decyzji przekazującej drogę, której faktycznie nigdy nie było, na nie dołączeniu dokumentów w tym wywłaszczeniowych, z których wynikałoby istnienie drogi i jej podstawa do przekazania, a powstała na mocy zakwestionowanej decyzji droga uszczuplała grunty skarżących, co miało wpływ na treść decyzji powodując niesłuszne przyjęcie o braku interesu prawnego do wniesienia wniosku, a tym samym odmowę stwierdzenia nieważności decyzji, bez przeprowadzenia stosownego postępowania - wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o oddalenie skarg i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu - art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). 2. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skargi nie mogły być uwzględnione, ponieważ zaskarżona decyzja i decyzja poprzedzająca nie naruszają prawa. Sąd podziela stanowisko organu przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a nie podziela zarzutów skargi. Stan faktyczny przedstawiony w sprawie przez organ nie budzi wątpliwości. 3. Zaskarżoną decyzją Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] października 2009 r. odmawiającą wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1992 r. w części stwierdzającej nabycie przez Gminę Z. z mocy prawa, nieodpłatnie własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów obręb [...]. 4. Stosownie do art. 157 § 2 kpa, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, stroną postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Stroną zaś, stosownie do art. 28 kpa, jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Istotą interesu prawnego w rozumieniu art. 28 kpa, jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego - taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę, i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Interes prawny należy odróżnić od interesu faktycznego, to jest sytuacji, w której dany podmiot jest zainteresowany w określonym rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej, nie można jednakże wskazać przepisu prawa materialnego, z którego wypływałoby prawo do żądania działania przez organ administracji publicznej w określony sposób. Prowadzi to do wniosku, że skarżący powinni byli wskazać konkretny przepis prawa materialnego, którego złamanie naruszyło ich uprawnienia. Skoro skarżący - T. D., D. P. i E. S wystąpili z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1993 r., którą to decyzją Wojewoda [...], działając na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym oraz ustawę o pracownikach samorządowych, stwierdził nabycie przez Gminę Z. z mocy prawa, nieodpłatnie własności nieruchomości, powinni byli wskazać przepis tej ustawy, którego zastosowanie przez organ naruszyło ich uprawnienia. Tylko wówczas można mówić o posiadaniu interesu prawnego skarżących we wszczęciu postępowania nadzorczego, którego celem będzie wykazanie, że powołany przez nich przepis rzeczywiście został przy wydawaniu decyzji naruszony, i to w sposób określony przez jedną z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 kpa. 5. Z utrwalonego również w sprawie komunalizacji orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że stronami postępowania komunalizacyjnego są - Skarb Państwa, jako dotychczasowy właściciel mienia, oraz gmina, która mienie to przejmuje, ponieważ postępowanie to dotyczy interesu prawnego tych podmiotów. Inne osoby natomiast mogą brać udział w postępowaniu komunalizacyjnym gdy wykażą, że to im, a nie Skarbowi Państwa przysługiwało prawo własności do komunalizowanego mienia, a zatem, że postępowanie komunalizacyjne jest bezprzedmiotowe, ponieważ mienie to stanowi ich własność, a nie własność Skarbu Państwa, czyli odpada zasadnicza przesłanka umożliwiająca przeprowadzenie komunalizacji. Jak wynika z akt sprawy, wnioskodawcy nie przedstawili żadnego dowodu świadczącego o tym, że to im właśnie, a nie Skarbowi Państwa przysługiwał tytuł własności do skomunalizowanej działki ewid. nr [...]. 6. Podzielić należy stanowisko Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, iż twierdzenie wnioskodawców, że działka oznaczona nr [...] stanowiąca drogę dojazdową do pól została bezprawnie wydzielona z nieruchomości stanowiących ich własność, gdy jednocześnie nie przedstawili żadnych dowodów na potwierdzenie tego faktu, musi prowadzić do stwierdzenia, że wnioskodawcom nie przysługuje tytuł prawny do skomunalizowanej działki nr [...]. A ponadto sami wnioskodawcy wskazali we wniosku, że "w aktach i innych dokumentach zbiorczych nie istnieją żadne dokumenty świadczące o wywłaszczeniu gruntów pod drogę. Żaden z właścicieli i zarazem wnioskodawców nie otrzymał decyzji o wywłaszczeniu, jak również nie otrzymał decyzji o odszkodowaniu za wywłaszczone grunty." - w sytuacji, gdy z materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy wynika równocześnie, iż decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w B. z dnia [...] października 1992 r. działka nr [... została uznana za mienie gminne. Trafnie zatem Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uznał, że wnioskodawcy nie legitymują się przymiotem strony zdolnej do wszczęcia postępowania nadzorczego, w związku z tym Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zobligowany był do wydania decyzji odmawiającej wszczęcia postępowania w sprawie na podstawie art. 157 kpa. 7. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji.