I SA/Wa 584/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Miernik (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant referent stażysta Beata Lewandowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi M. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia na pokrycie kosztów utrzymania dziecka w rodzinie zastępczej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta W. z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] - obie w częściach dotyczących odmowy przyznania świadczenia; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz M. F. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] marca 2016 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania M. F., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w części odmawiającej przyznania świadczenia na pokrycie kosztów utrzymania dziecka F. F. w rodzinie zastępczej niezawodowej w okresie od 23 czerwca 2010 r. do 30 czerwca 2011 r. (pkt 2 decyzji). W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że M. F. pismem z dnia 12 kwietnia 2012 r., sprecyzowanym w dniu 14 sierpnia 2012 r., wystąpiła z wnioskiem o przyznanie pomocy pieniężnej na pokrycie kosztów utrzymania małoletniego F. F. w rodzinie zastępczej w okresie od 1 stycznia 2007 r. do 30 czerwca 2011 r. Prezydent W. decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] odmówił udzielenia wnioskowanych świadczeń we wskazanym okresie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] utrzymało w mocy powyższą decyzję. Wyrokiem z dnia 19 lutego 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 1868/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2013 r. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 12 czerwca 2015 r. sygn. akt I OSK 1412/14 uchylił w/w wyrok oraz decyzje organów obu instancji. Prezydent W. decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] przyznał M. F. z tytułu pełnienia funkcji rodziny zastępczej niezawodowej świadczenia na pokrycie kosztów utrzymania F. F. w kwocie 1000 zł miesięcznie od 1 stycznia 2007 r. do 22 czerwca 2010 r. (pkt 1) oraz odmówił przyznania świadczenia w okresie od 23 czerwca 2010 r. do 30 czerwca 2011 r. (pkt 2). Odwołanie od powyższej decyzji w zakresie pkt 2 złożyła M. F. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy ustalił, że postanowieniem Sądu Rejonowego w W. z dnia [...] listopada 2006 r. sygn. akt [...] ustanowiono M. F. rodziną zastępczą dla małoletnich P. F. i F. F. Postanowieniem tego Sądu z dnia [...] grudnia 2006 r. sygn. akt [...] na czas toczącego się postępowania udzielono zabezpieczenia poprzez przyznanie M. F. prawa do sprawowania osobistej pieczy nad w/w małoletnimi wskazując, że matka małoletnich złożyła wniosek o sporządzenie uzasadnienia i doręczenie postanowienia z dnia [...] listopada 2006 r. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2010 r. sygn. akt [...] Sąd Okręgowy [...], na skutek apelacji M. F. od postanowienia z dnia [...] listopada 2006 r. (w decyzji wadliwie wskazano postanowienie z dnia [...] grudnia 2006 r.), umorzył postępowanie w instancji odwoławczej na podstawie art. 445¹ § 2 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. Nr 43, poz. 296 ze zm.) – powoływanej dalej jako "K.p.c." Wyrokiem Sądu Okręgowego [...] z dnia [...] marca 2009 r. sygn. akt [...] ograniczono władzę rodzicielską M. F. i M. F. przez umieszczenie małoletnich w rodzinie zastępczej bez wskazywania konkretnej osoby. W dniu 20 września 2010 r. przed Sądem Rejonowym w W. zostało wszczęte z urzędu postępowanie o ustanowienie rodziny zastępczej, zakończone postanowieniem z dnia [...] maja 2011 r., sygn. akt [...] orzekającym w pkt 1 o umieszczeniu małoletnich u M. F. i ustanowieniu jej rodziną zastępczą. Organ odwoławczy, kierując się art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a." oraz art. 87 ust. 1 oraz art. 49 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2015 r. poz. 332), uznał, że brak jest podstaw do przyznania skarżącej za wskazany okres wnioskowanego świadczenia, gdyż nie była ona formalnie ustanowiona rodziną zastępczą dla w/w małoletnich. Skarżąca po okresie upadku zabezpieczenia, tj. po [...] czerwca 2010 r., a przed formalnym ustanowieniem jej rodziną zastępczą postanowieniem z dnia [...] maja 2011 r., nie sprawowała w sposób prawem przewidziany funkcji rodziny zastępczej dla w/w małoletnich. Kolegium dalej wskazało, że gdyby skarżąca została ustanowiona w tym czasie rodziną zastępczą, to brak byłoby podstaw do ponownego orzekania w tym zakresie, co potwierdzone zostało w piśmie Sądu Rejonowego z dnia 12 listopada 2010 r., w którym wskazano, że M. F. nie została ustanowiona rodziną zastępczą dla małoletnich, a jest jedynie kandydatką na rodzinę zastępczą. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ wskazał, że nie jest władny oceniać przyczyn, dla których w wyroku rozwodowym nie wyznaczono żadnej osoby jako pełniącej funkcję rodziny zastępczej. Wedle przypuszczeń organu, skoro w trakcie toczącego się postępowania rozwodowego pozostawało w obrocie prawnym postanowienie zabezpieczające z dnia [...] grudnia 2006 r. brak było konieczności wyznaczania w tym okresie rodziny zastępczej. Organ nie zgodził się ze stanowiskiem, że skarżąca pełniła funkcję rodziny zastępczej również po upadku zabezpieczenia, na podstawie postanowienia z dnia [...] listopada 2006 r. Postanowienie to nie było bowiem prawomocne, a postanowieniem z dnia [...] czerwca 2010 r. Sąd Okręgowy umorzył postępowanie w instancji odwoławczej na podstawie art. 445¹ § 2 K.p.c. w ocenie organu, gdyby postanowienie z dnia [...] listopada 2006 r. pozostawało w mocy, to brak byłoby podstaw do ponownego prowadzenia z urzędu przez ten sam Sąd postępowania o umieszczenie małoletnich w ustanowionej już uprzednio rodzinie zastępczej. Znajduje to potwierdzenie w jednoznacznym stanowisku Sądu Rejonowego wyrażonym w pismach z dnia 22 września 2010 r. i z dnia 12 listopada 2010 r., gdzie wskazano, że postępowanie w przedmiocie ustanowienia konkretnej osoby mającej pełnić funkcję rodziny zastępczej zostało wszczęte w dniu 20 września 2010 r. i zostało zakończone postanowieniem z dnia [...] maja 2011 r. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła M. F. zarzucając naruszenie: – art. 153 P.p.s.a. poprzez pominięcie przez organ oceny prawnej wyrażonej przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 czerwca 2015 r. sygn. akt I OSK 1412/14, – art. 365 § 1 K.p.c. poprzez pominięcie wniosków wynikających z wyroku Sądu Okręgowego z dnia [...] marca 2009 r., sygn. akt [...] i przyjęcie, że w wyroku rozwodowym Sąd Okręgowy nie wyznaczył żadnej osoby, jako pełniącej funkcję rodziny zastępczej, podczas gdy wyrok ten należało zinterpretować w ten sposób, iż Sąd Okręgowy nie wskazywał konkretnej osoby, jako pełniącej funkcję rodziny zastępczej, ponieważ nie było takiej potrzeby - skarżąca pełniła wtedy funkcję rodziny zastępczej na podstawie postanowień zabezpieczających, w toku całego postępowania rozwodowego żadna ze stron tego nie kwestionowała i orzeczenie to podtrzymywało istniejący stan; – art. 365 § 1 K.p.c. poprzez pominięcie wniosków wynikających z postanowienia Sądu Okręgowego z dnia [...] czerwca 2010 r. sygn. akt [...] i przyjęcie, że orzeczenie to spowodowało uchylenie postanowienia Sądu Rejonowego z dnia [...] listopada 2006 r., podczas gdy orzeczenie to jedynie umorzyło postępowanie odwoławcze, a nie unicestwiło skutków wynikających z postanowienia z [...] listopada 2006 r., gdyż sąd odwoławczy nie uchylił postanowienia sądu I instancji na podstawie art. 386 § 3 K.p.c.; – art. 7 oraz art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", poprzez nieustalenie przez organ przyczyn, z powodu których Sąd Okręgowy w wyroku z dnia [...] marca 2009 r. nie wskazał konkretnej osoby jako pełniącej funkcję rodziny zastępczej; – art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, poprzez błędne uznanie przez organ, że nie istniało orzeczenie, w którym skarżąca była ustanowiona rodziną zastępczą dla małoletnich w okresie od 23 czerwca 2010 r. do 30 czerwca 2011 r. W uzasadnieniu skargi przytoczono argumenty na poparcie podnoszonych zrzutów i wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Sprawa odmowy M. F. udzielenia świadczenia na pokrycie kosztów utrzymania F. F. w rodzinie zastępczej w okresie od 1 stycznia 2007 r. do 30 czerwca 2011 r. była przedmiotem orzekania przez Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia 12 czerwca 2015 r. sygn. akt I OSK 1412/14 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 lutego 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 1868/13 oraz decyzje organów obu instancji odmawiające udzielenia świadczenia na pokrycie kosztów utrzymania F. F. w rodzinie zastępczej w okresie od 1 stycznia 2007 r. do 30 czerwca 2011 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że świadczenie, o którym mowa w art. 80 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, przysługuje M. F. co najmniej za okres objęty pozostawaniem w obrocie prawnym zarządzenia tymczasowego Sądu Rejonowego w W. z dnia [...] grudnia 2006 r. sygn. akt [...]. Jednocześnie Sad wskazał, że w dalszym postępowaniu organy powinny ocenić spełnienie przez skarżącą wymogów z art. 87 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. również po upadku zabezpieczenia, mając na uwadze to, że dalsza piecza nad małoletnim była sprawowana przez M. F. w okresie pozostawania w obrocie prawnym orzeczenia Sądu Okręgowego [...] z dnia [...] marca 2009 r., sygn. akt [...]. NSA zaznaczył, że mimo, iż w wyroku tym ograniczono władzę rodzicielską nad małoletnim przez umieszczenie go w rodzinie zastępczej bez wskazania konkretnej osoby, bezsporne jest, że cały czas pozostawał on pod pieczą M. F. i nie kwestionowano wówczas, iż określona w wyroku rozwodowym piecza zastępcza ma być przez nią sprawowana. Małoletni od kilku lat przebywał pod pieczą zastępczą M. F. na podstawie orzeczenia sądu i - zdaniem NSA - wyrok rozwodowy utrzymywał stan, w którym dziecko miało pod pieczą zastępczą pozostawać w dalszym ciągu. W dalszym postępowaniu organy administracyjne były związane, zgodnie z art. 153 P.p.s.a., oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w orzeczeniu sądu, chyba że przepisy prawa uległyby zmianie. Związanie określone powołanym przepisem dotyczy także Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę. Stan prawny po wyroku NSA z dnia 12 czerwca 2015 r. sygn. akt I OSK 1412/14 nie uległ zmianie w rozpoznawanym zakresie. Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania zostały uwzględnione przez organy administracyjne poprzez przyznanie świadczenia M. F. z tytułu pełnienia funkcji rodziny zastępczej niezawodowej w okresie od 01.07.2007 r. do 22.06.2010 r. W kolejnym okresie od 23.06.2010 do 30.06.2011 r. organy administracyjne odmówiły przyznania świadczenia na pokrycie kosztów utrzymania małoletniego F. F. w rodzinie zastępczej, uznając, że po upadku zabezpieczenia (tj. po dniu [...] czerwca 2010 r.) a przed ustanowieniem skarżącej rodziną zastępczą na mocy postanowienia z dnia [...] maja 2011 r., skarżąca nie sprawowała w sposób prawem przewidziany funkcji rodziny zastępczej dla w/w małoletniego. W odniesieniu do tego okresu organy administracyjne nie zastosowały się do oceny prawnej i wskazań zawartych w powołanym wyroku. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że niezastosowanie się przez organ administracji publicznej przy ponownym wydaniu decyzji do oceny prawnej wyrażonej przez sąd w wyroku, narusza zasadę związania organu oceną prawną i oznacza, że podjęty akt jest wadliwy. Nie można przy tym zgodzić się ze stanowiskiem organów administracyjnych, że w okresie tym w obrocie prawnym nie funkcjonowało orzeczenie o umieszczeniu dziecka w pieczy zastępczej, a tym samym nie zostały spełnione przesłanki do przyznania świadczenia, o którym mowa w art. 80 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. W myśl z art. 87 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, świadczenia, o których mowa w art. 80 ust. 1, przyznaje się od dnia faktycznego umieszczenia dziecka w rodzinie zastępczej. Zgodnie zaś z art. 35 ust. 1 tej ustawy umieszczenie dziecka w pieczy zastępczej następuje na podstawie orzeczenia sądu (...). Zgodnie z tymi przepisami przyznanie pomocy jest możliwe, jeśli sąd opiekuńczy ustanowi określoną rodziną zastępczą, wówczas momentem, od którego rozpoczyna bieg okres, za który udziela się pomocy jest dzień, w którym dziecko faktycznie w tej rodzinie umieszczono. Mogą się zdarzyć sytuacje, że dzień faktycznego umieszczenia będzie miał miejsce po ustanowieniu przez sąd opiekuńczy rodziny zastępczej, ale mogą być też przypadki, kiedy faktyczne umieszczenie będzie miało miejsce jeszcze przed wydaniem orzeczenia sądu opiekuńczego (wyrok NSA z 16 marca 2005 r. sygn. akt OSK 1430/04). Z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Nie jest kwestionowane to, że skarżąca sprawowała osobistą pieczę nad dzieckiem w spornym okresie. Wskazania zaś co do oceny, czy powierzenie skarżącej tej pieczy można zakwalifikować jako umieszczenie dziecka w rodzinie zastępczej zostały zawarte w wyroku NSA z dnia 12 czerwca 2015 r. Sąd wyraźnie wskazał, że oceniając spełnianie przez skarżącą przesłanek z art. 87 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej po okresie upadku zabezpieczenia, należy wziąć pod uwagę, że dalsza piecza nad małoletnim F. była sprawowana przez M. F. w okresie pozostawania w obrocie prawnym orzeczenia Sądu Okręgowego [...] z dnia [...] marca 2009 r. sygn. akt [...]. Sąd zwrócił uwagę, że nie kwestionowano wówczas, że określona w wyroku rozwodowym piecza zastępcza ma być sprawowana przez M. F. Nakazał także, aby przy wykładni wyroku rozwodowego wziąć pod uwagę to, że małoletni od kilku lat przebywał pod pieczą zastępczą M. F. na podstawie orzeczenia sądu, a wyrok utrzymywał stan, w którym dziecko miało pod pieczą zastępczą pozostawać w dalszym ciągu, mimo że nie wskazano w nim konkretnej osoby sprawującej pieczę. Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił również uwagę, że dla oceny treści orzeczenia wyroku rozwodowego w zakresie władzy rodzicielskiej istotny jest fakt, że postanowienie z [...] czerwca 2010 r. zostało wydane na podstawie art. 4451 K.p.c., a więc z uwagi na tożsamość obu postępowań w tym samym okresie w przedmiocie ograniczenia władzy rodzicielskiej i powierzenia pieczy nad małoletnimi dziećmi. Wobec powyższego nie jest prawidłowa ocena organów administracyjnych, że po upadku zabezpieczenia a przed wydaniem postanowienia Sądu Rejonowego w W. z [...] maja 2011 r. ustanawiającego M. F. rodziną zastępczą, skarżąca nie sprawowała funkcji rodziny zastępczej w sposób prawem przewidziany. Rozważania organu II instancji odnośnie do pozostawania w obrocie prawnym postanowienia Sądu Rejonowego w W. z dnia [...] listopada 2006 r. sygn. akt [...] oraz okoliczności wydania postanowienia z [...] maja 2011 r. nie mogą przy tym mieć znaczenia wobec wiążącej oceny prawnej. W świetle powyższego stwierdzić trzeba, że organy rozpoznające niniejszą sprawę wbrew ocenie i zaleceniom wyrażonym w orzeczeniu NSA, wadliwe uznały, iż w okresie po upadku zabezpieczenia skarżąca nie sprawowała funkcji rodziny zastępczej. Faktyczna piecza nad małoletnimi sprawowana była przez M. F. nie tylko w okresie funkcjonowania w obrocie prawnym zarządzenia tymczasowego z dnia [...] grudnia 2006 r. sygn. akt [...], ale również w okresie pozostawania w obrocie prawnym wyroku Sądu Okręgowego z dnia [...] marca 2009 r., a fakty te należy ocenić jako ustanowienie rodziną zastępczą dla małoletnich P. F. i F. F. Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji (w zakresie pkt 2) wydane zostały więc z naruszeniem art. 35 ust. 1 i art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej oraz art. 153 P.p.s.a., co uzasadnia ich uchylenie. Zarzut skargi naruszenia art. 7 oraz art. 77 K.p.a. nie mógł być uwzględniony, gdyż w świetle wiążącej oceny prawnej zawartej w powoływanym wyroku NSA z 12 czerwca 2015 r. nie było potrzeby ustalania przyczyn, z powodu których Sąd Okręgowy w wyroku z dnia [...] marca 2009 r. nie wskazał konkretnej osoby jako pełniącej funkcję rodziny zastępczej. Jeśli zaś chodzi o zarzut naruszenia art. 365 § 1 K.p.c., to argumentacja przywołana na jego poparcie w istocie zawiera się w wiążącej ocenie prawnej i wskazaniach Naczelnego Sądu Administracyjnego co do dalszego postepowania. Rozpoznając ponownie sprawę, organ weźmie pod uwagę wskazane wyżej kwestie uwzględniając ocenę prawną i wskazania wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 czerwca 2015 r. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800).