I SA/Wa 584/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Trochym (spr.), sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska, sędzia WSA Przemysław Żmich, , po rozpoznaniu w dniu 8 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi D. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy [...] z [...] lipca 2021 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego D.O. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej jako "Kolegium/organ"), po rozpatrzeniu odwołania D. O. (dalej jako "Skarżący"), decyzją z 20 grudnia 2021 r., nr KOA/3467/Sr/21, utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy R. (dalej również jako "organ I instancji") z 26 lipca 2021 r., nr ŚR.5211.110.02.2021 odmawiającą przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Zaskarżona decyzja Kolegium została wydana w następującym stanie sprawy. Pismem z 20 kwietnia 2021 r. Skarżący wystąpił z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z niepodejmowaniem, rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem osobistej opieki nad niepełnosprawną żoną – M. O., legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Decyzją z 11 maja 2021 r., nr ŚR.5211.110.0.2021, organ I instancji po raz pierwszy odmówił Skarżącemu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad żoną M. O. Odwołanie od powyższej decyzji Wójta Gminy R. wniósł Skarżący. Decyzją z 6 lipca 2021 r., nr KOA/2252/Sr/21, Kolegium uchyliło decyzję Wójta Gminy R. z 11 maja 2021 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Decyzją z 26 lipca 2021 r., nr ŚR.5211.110.02.2021, Wójt Gminy R. ponownie odmówił Skarżącemu przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Jako podstawę prawną decyzji odmownej organ I instancji powołał w uzasadnieniu swojej decyzji art. 17 ust. 1b ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm., dalej jako "u.ś.r."), wskazując że niepełnosprawność M. O. powstała w wieku 42 lat. Organ I instancji stwierdził, że znany jest mu wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, jednakże w ocenie organu nie ma on wpływu na sposób załatwienia niniejszej sprawy. Nie zgadzając się z takim rozstrzygnięciem sprawy Skarżący wniósł odwołanie od decyzji organu I instancji. Po rozpatrzeniu złożonego odwołania, Kolegium decyzją z 20 grudnia 2021 r., utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy R. z 26 lipca 2021 r., odmawiającą przyznania Skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu swojej decyzji Kolegium skorygowało pogląd organu I instancji w zakresie znaczenia momentu powstania niepełnosprawności u M. O., o którym mowa w art. 17 ust. 1b u.ś.r. - jako nie mający znaczenia dla przyznania przedmiotowego świadczenia. Kolegium uznało jednak, że należy utrzymać w mocy decyzję Wójta Gminy R. z 26 lipca 2021 r., nr ŚR.5211.110.02.2021, z przyczyn innych niż wskazane w jej uzasadnieniu. Kolegium podniosło zatem, że z kwestionariusza rodzinnego wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu [...] listopada 2021 r., wynika że Skarżący mieszka i prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z żoną M. O., która wymaga stałej, długotrwałej opieki oraz stałego współdziałania na co dzień opiekuna. Ma bardzo ograniczoną zdolność do samoobsługi, nie jest w stanie w pełni poradzić sobie w prowadzeniu gospodarstwa domowego, jak również wykonywać ról społecznych. Kolegium zauważyło przy tym, że Skarżący ma orzeczony lekki stopień niepełnosprawności ze względu na [...], jednakże jest zdolny do wykonywania opieki nad żoną. Opieka Skarżącego polega na: podawaniu i dozowaniu leków, dowożeniu do lekarzy, przygotowywaniu posiłków, pomocy w utrzymaniu higieny, robieniu zakupów. Kolegium zwróciło się do Skarżącego o udzielenie dodatkowych wyjaśnień. W odpowiedzi na wystąpienie Kolegium, Skarżący przesłał dodatkowe dokumenty do sprawy. Oceniając powyższe okoliczności Kolegium doszło do przekonania, że skoro Skarżący od marca 2017 r. odbywał karę pozbawienia wolności, a orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w G. o zaliczeniu M. O. do znacznego stopnia niepełnosprawności zostało wydane w dniu [...] marca 2018 r., a więc w trakcie odbywania przez Skarżącego kary pozbawienia wolności, to pomimo nieobecności Skarżącego w domu przez 4 lata możliwe było takie zorganizowanie opieki nad M. O., że nie ma przeszkód by nadal przy pomocy męża opieka ta była w takiej jak dotychczas formie sprawowana. Natomiast sam Skarżący, w ocenie Kolegium, może podjąć zatrudnienie, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Dodatkowo Kolegium wskazało, że Skarżący pomimo wezwania nie przedstawił dokumentów, które potwierdzałyby, że przed rozpoczęciem odbywania kary pozbawienia wolności zrezygnował z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad żoną. Skargę na decyzję Kolegium wniósł Skarżący, reprezentowany przez adwokata M. Z., wnosząc o uchylenie decyzji zapadłych w obydwu instancjach, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania oraz rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Zaskarżonej decyzji zarzucono natomiast naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej przez Skarżącego w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowani opieki nad osobą legitymizującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że istotą wnioskowanego świadczenia jest rekompensata za rezygnację z pracy, z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która takiej opieki wymaga. Skarżący zaś sprawuje opiekę nad niepełnosprawną żoną, która to opieka uniemożliwiała mu podjęcie zatrudnienia. Do skargi załączono także dodatkowe dokumenty, tj.: zakres czynności opiekuńczych wykonywanych przez Skarżącego względem żony M. O. wraz z oświadczeniem Skarżącego, oraz zaświadczenie o wykonywaniu pracy przez Skarżącego podczas odbywania kary pozbawienia wolności. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie oraz nie zażądało przeprowadzenia rozprawy w niniejszej sprawie, przychylając się do wniosku o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga jest uzasadniona, aczkolwiek nie z przyczyn w niej bezpośrednio wskazanych. Sąd przede wszystkim zwraca uwagę, na zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, określoną w art. 15 k.p.a., zgodnie z którą organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji. Dla przyjęcia, że zasada dwuinstancyjności została przez organy zrealizowana konieczne jest aby rozstrzygnięcia organów w każdej instancji administracyjnej poprzedzone zostały przeprowadzeniem przez każdy z nich, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których jest prowadzone. Organ odwoławczy nie może zatem ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu I instancji, ale jest zobowiązany ponownie merytorycznie rozstrzygnąć sprawę, a więc rozpatrzyć także wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji. Wynika to z art. 138 k.p.a., przyznającemu organowi II instancji kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. W doktrynie i orzecznictwie podkreśla się, iż realizując konstytucyjną zasadę dwuinstancyjności postępowania przepis art. 138 k.p.a. ukształtował postępowanie przed organem odwoławczym – co do zasady jako postępowanie merytoryczne. Administracyjne postępowanie odwoławcze – w przeciwieństwie do postępowania przed sądem administracyjnym – ma bowiem charakter apelacyjny, a nie kasacyjny. Odwołanie uruchamiające administracyjny tok instancji nie ma jedynie charakteru zaskarżenia, ale jest wnioskiem o działanie merytoryczne. Zwrot z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. "utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję" ma charakter skrótu wyrażającego zasadę, że nowe, powtórne rozstrzygnięcie organu odwoławczego jest identyczne (pokrywa się) z rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji. Oznacza to, że organ odwoławczy doszedł w wyniku swojego postępowania w sprawie do takiej samej konkluzji, jak organ pierwszej instancji (zob. J. Zimmerman, glosa do wyroku NSA z 2 lutego 1996 r., sygn. akt IV SA 846/95 - OSP 1997, z 4, poz. 83). Warunkiem zatem zachowania tożsamości sprawy rozpatrywanej w obu instancjach jest rozstrzygnięcie sprawy przez organy obu instancji na podstawie tych samych przepisów prawa materialnego, bez zmiany kryteriów (przesłanek) merytorycznej oceny sprawy administracyjnej. Jakakolwiek zmiana w powyższym aspekcie stanowi natomiast naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego określonej w art. 15 k.p.a. W realiach niniejszej sprawy, organ I instancji odmówił przyznania Skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wnioskowanego w związku z opieką nad niepełnosprawną żoną M. O., ponieważ jego zdaniem, na przeszkodzie pozytywnemu załatwieniu wniosku Skarżącego w tym zakresie stoi okoliczność momentu powstania niepełnosprawności u M. O., tj. wiek 42 lat, co stanowiło dla Wójta Gminy R. sprzeczność z treścią art. 17 ust. 1b u.ś.r. Powyższy przepis stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Abstrahując od kwestii prawidłowości takiego stanowisko organu I instancji, na co słusznie zwróciło uwagę Kolegium, przyjmując że wskazana norma prawna nie może mieć zastosowania w niniejszej sprawie jako przyczyna odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego (z uwagi na wyrok Trybunał Konstytucyjny z 21 października 2015 r., sygn. akt K 38/13), Kolegium przyjęło jednak zgoła odmienną niż organ I instancji optykę oceny tej sprawy. Zdaniem Kolegium, należało utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję Wójta Gminy R. z zupełnie innych powodów, niż wskazane przez organ I instancji. Kolegium przyjęło bowiem za celowe odmówienie przyznania Skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na fakt, że Skarżący nie spełnił warunków do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, ponieważ nie sprawuje on opieki nad żoną w sposób, który uniemożliwia zatrudnienie lub podejmowanie innej pracy zarobkowej, jak też sprawowana przez Skarżącego opieka nie wymaga rezygnacji z takiej pracy lub zatrudnienia, a więc określonych w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Dodatkowo Kolegium podniosło kwestię braku udowodnienia przez Skarżącego, że przed rozpoczęciem odbywania przez Skarżącego kary pozbawienia wolności zrezygnował z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad żoną. Zauważanie wymaga w tym miejscu, że w uzasadnieniu decyzji Wójta Gminy R. z 26 lipca 2021 r., nr ŚR.5211.110.02.2021, powyższe zagadnienia nie stanowiły przedmiotu jakiejkolwiek analizy, a tym bardziej podstawy wydania decyzji odmownej. Jak wskazuje się w doktrynie i orzecznictwie, do istoty zasady dwuinstancyjności postępowania należy nakaz dwukrotnego rozpatrywania sprawy rozumiany jako konieczność dwukrotnego rozważenia materiału dowodowego, najpierw przez organ I instancji, a następnie przez organ odwoławczy. Zasadą jest zatem skoncentrowanie postępowania dowodowego w ramach postępowania pierwszoinstancyjnego. Organ II instancji jest uprawniony wyłącznie do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego – stwierdzenie przez organ odwoławczy konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części stanowi przesłankę do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji na podstawie art. 138 § 2 (vide: Przybysz Piotr Marek, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, Opublikowano: LEX/el. 2022, oraz wskazane w nim orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego). W niniejszej sprawie Kolegium widząc znaczny deficyt ustaleń w sferze faktycznej oraz całkowicie błędną podstawę prawną decyzji odmownej organu I instancji (art. 17 ust. 1b u.ś.r.) postanowiło niejako "wyręczyć" Wójta Gminy R. i korzystając z instytucji postępowania uzupełniającego z art. 136 k.p.a., zdecydowało się zmodyfikować zarówno podstawę faktyczną jak i prawną odmowy przyznania Skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego. Należy jednak powtórzyć za Naczelnym Sądem Administracyjnym, że: "Istota postępowania uzupełniającego - a więc: dodatkowego, dopełniającego, wspomagającego - warunkuje to, że nie można w nim decydować o zmianach kryteriów merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Próba zaś dokonania ww. zmian w przedmiotowym postępowaniu stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego określonej w art. 15 k.p.a." (vide: NSA z dnia 28 grudnia 2021 r., sygn. akt I OSK 2199/21, LEX nr 3308176). Mając na uwadze powyższe, Sąd orzekający doszedł do przekonania, że zarówno zaskarżona decyzja Kolegium, jak i decyzja Wójta Gminy R. z 26 lipca 2021 r., naruszają przepisy obowiązującego prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Przede wszystkim organ I instancji nie dokonał właściwych ustaleń faktycznych w sprawie, chociaż w decyzji z 6 lipca 2021 r. Kolegium jasno sprecyzowało zalecenia w tym zakresie. Wyjaśnić bowiem należy, że pomimo tego, że zalecenia organu odwoławczego nie wiążą organu pierwszej instancji co do sposób przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i ocena dowodów uzyskanych w ponownym postępowaniu, to jednak organ I instancji nie może pominąć obowiązku wyjaśnienia okoliczności wskazanych w tychże zalecaniach. Niemiej jednak w realiach niniejszej sprawy Sąd zauważa, że organ I instancji zignorował zalecenia Kolegium, co wynika już z samej lektury uzasadnienia decyzji Wójta Gminy R. z 26 lipca 2021 r. Wszak nie ustalił czy Skarżący nie podejmuje zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad żoną. Z akt sprawy powyższa okoliczność w żaden sposób nie wynika. Powyższe świadczy o tym, że organ I instancji całkowicie arbitralnie i dowolnie ustalił stan faktyczny – nie wyjaśnił bowiem okoliczności wskazanych w zalecaniach Kolegium, co zdaniem Sądu, potwierdza naruszenie tym samym dyspozycji art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe uniemożliwiało Kolegium w takiej sytuacji utrzymanie decyzji organu I instancji w mocy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Tym bardziej, że Kolegium przeprowadziło postępowanie dowodowe w znacznej części (niejako za organ I instancji – czego przykładem jest chociażby wywiad rodzinny przeprowadzony na zlecenie Kolegium), wbrew zasadom określonym zarówno w art. 136 k.p.a., jak i w art. 138 § 2 k.p.a., dochodząc na tej podstawie do zupełnie odmiennych wniosków co do przyczyny odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego niż organ I instancji, który w tym zakresie wskazał na art. 17 ust. 1b u.ś.r. Natomiast użyty w art. 138 § 2 k.p.a. zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest równoznaczny z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 kwietnia 2014 r., sygn. II OSK 2846/12, LEX nr 1575600). Wobec powyższego uzasadniony staje się wniosek, że w niniejszej sprawie Kolegium naruszyło wyrażoną w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, a w konsekwencji także art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazują na to również załączone przy skardze dokumenty mające świadczyć, że charakter sprawowanej przez niego opieki nad żoną uprawnia do uzyskania wnioskowanego świadczenia. Potwierdza to zdaniem Sądu wniosek, że Skarżący został de facto pozbawiony prawa do merytorycznej oceny jego sprawy przez dwie instancje administracyjne, skoro w skardze do sądu administracyjnego był zmuszony podjąć powyższa inicjatywę w odpowiedzi na argumenty zawarte w uzasadnieniu decyzji Kolegium. Końcowo Sąd stwierdza również, że podniesiony przez Kolegium zarzut wobec Skarżącego dotyczący braku wykazania przez Skarżącego, że przed rozpoczęciem odbywania kary pozbawienia wolności zrezygnował z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad żoną, jest całkowicie chybiony. Wszak decyzją Wójta Gminy R. z 14 listopada 2016 r, nr ŚR.5212.741.2016, przyznano Skarżącemu specjalny zasiłek opiekuńczy na okres od 1 listopada 2016 r. do 31 października 2017 r. z tytułu niepodejmowania pracy w związku z opieką nad niepełnosprawną żoną M. O. Jak natomiast wynika ze świadectwa zwolnienia z [...] kwietnia 2021 r. Skarżący był pozbawiony wolności w okresie od [...] marca 2017 r. do [...] kwietnia 2021 r. Powyższe, zdaniem Sądu, wskazuje na to że w okresie przed rozpoczęciem odbywania kary pozbawienia wolności Skarżący nie podejmował/zrezygnował z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad żoną, skoro za ten właśnie okres przyznano mu specjalny zasiłek opiekuńczy. Ponownie rozpoznając niniejszą sprawę organ I Instancji zobowiązany będzie do uwzględnienia poglądu prawnego wyrażonego w uzasadnieniu niniejszego wyroku, a następnie na podstawie całokształtu materiału dowodowego, dokona ponownej oceny, czy w sprawie zostały spełnione wszystkie przesłanki z art. 17 ust. 1 u.ś.r. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzając od Kolegium na rzecz Skarżącego kwotę 480 zł tytułem wynagrodzenia profesjonalnego pełnomocnika. Rozpoznanie niniejszej sprawy nastąpiło w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym stosownie do treści art. 119 pkt 2 w zw. z art. 120 p.p.s.a.