I SA/Wa 587/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Kosińska Sędziowie WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) WSA Przemysław Żmich Protokolant Referent Anna Kaczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 września 2019 r. sprawy ze skargi Skarbu Państwa [...] na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. zasądza od Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej na rzecz Skarbu Państwa [...] kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. ← ← UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z [...] stycznia 2019 r., nr [...] Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa działając na podstawie art. 18 ust. 2 w zw. z art. 5 ust 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32. poz. 191 z późn. zm.) oraz wskazując na prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 31 sierpnia 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 1314/18, stwierdziła nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa z dniem [...] maja 1990 r. prawa własności nieruchomości położonej w L. przy ulicy [...], obręb [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha. W uzasadnieniu Komisja wskazała, że wnioskiem z [...] czerwca 2016 r. Prezydent Miasta [...] wystąpił do Wojewody [...] o wydanie decyzji na podstawie art. 5 ust 1 ustawy z 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (powoływanej dalej jako "ustawa") - w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości. Wojewoda [...] decyzją z [...] maja 2017 r., nr [...] stwierdził nieodpłatne nabycie z mocy prawa z dniem [...] maja 1990 r. przez Gminę [...] prawa własności opisanej powyżej nieruchomości. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z [...] maja 2018 r., [...] uchyliła decyzję Wojewody [...] i przekazała sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Na skutek sprzeciwu Gminy Miejskiej [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 31 sierpnia 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 1314/18 uchylił zaskarżoną decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z [...] maja 2018 r. Rozpoznając ponownie sprawę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wskazała, że podstawę materialno-prawną decyzji Wojewody stanowi art. 5 ust 1 pkt 1 ustawy, zgodnie z którym mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się w dniu wejścia w życie ustawy, z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Organ odwoławczy wyjaśnił, że decyzja w przedmiocie komunalizacji ma charakter deklaratoryjny, co oznacza, iż stwierdza ona stan prawny, jaki zaistniał 27 maja 1990 r., tj. w dniu wejścia w życie ustawy. Komisja podniosła, że Wojewoda ustalił, iż przedmiotowa działka miała charakter leśny i na datę komunalizacji figurowała w ewidencji jako las. Nie wchodziła w skład [...], gdyż [...] nie legitymowały się na datę komunalizacji żadnym tytułem prawnym do nieruchomości. Nieruchomość będąca przedmiotem niniejszego postępowania nie została również przekazana w trybie obowiązującej wówczas ustawy z 20 grudnia 1949 r. o państwowym gospodarstwie leśnym. Działka wpisana była do ewidencji gruntów w grupie rejestrowej [...]. Zgodnie z zarządzeniem Ministra Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z 20 lutego 1969 r. (M.P. Nr 11, poz. 98) w sprawie ewidencji gruntów, obowiązującym na 27 maja 1990 r. - były to inne państwowe i społeczne grunty nie będące gospodarstwami rolnymi, położone na obszarach miast, osiedli i gromad. Prawo własności do przedmiotowej nieruchomości Skarb Państwa nabył przez zasiedzenie (postanowienie Sądu Powiatowego w N. z [...] stycznia 1960 r., sygn. akt Ns [...]). Działka aktualnie objęta jest księgą wieczystą KW nr [...]. Odwołanie od decyzji organu I instancji wniósł Skarb Państwa Państwowe Gospodarstwo Leśne - [...], zarzucając, że sporna nieruchomość była wyłączona z komunalizacji na podstawie art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy, gdyż Lasy Państwowe nie miały statusu przedsiębiorstwa państwowego, a administrowane przez te Lasy mienie służyło wykonywaniu zadań publicznych należących do ministra właściwego do spraw leśnictwa, jako naczelnego organu administracji rządowej. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z [...] maja 2018 r., nr [...] uchyliła decyzję Wojewody i przekazała sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprzeciwu Gminy Miejskiej [...], wyrokiem z 31 sierpnia 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 1314/18 uchylił zaskarżoną decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej. Sąd wskazał, że organ II instancji nie dokonał analizy materiału dowodowego, pomimo jego zgromadzenia przez Wojewodę. Zakwestionował również zasadność podjęcia rozstrzygnięcia eliminującego, na podstawie art. 138 § 2 kpa, decyzję organu I instancji bez wskazania, m.in. jakie ustalenia lub dokumenty powinny być zgromadzone w wyniku ponownego rozpatrzenia. Sąd polecił, aby w ponownie prowadzonym postępowaniu odwoławczym organ dokonał samodzielnej analizy i oceny całokształtu materiału dowodowego i w aspekcie tych ustaleń stanu faktycznego dokonał subsumcji do normy art. 5 ust 1 pkt 1 ustawy, mając przy tym na uwadze obowiązujące 27 maja 1990 r. przepisy ustawy o państwowym gospodarstwie leśnym oraz ustawy o ochronie gruntów leśnych i rolnych. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa ponownie rozpoznając sprawę wskazała, że organ orzekający w postępowaniu komunalizacyjnym ma obowiązek zbadać, czy mienie, które ma podlegać komunalizacji stanowiło własność Skarbu Państwa oraz czy należało 27 maja 1990 r. do rady narodowej lub terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, a także czy nie podlegało wyłączeniu spod komunalizacji na podstawie art. 11 ustawy. Komisja wskazała, że pojęcie "należenie mienia" z art. 5 ust 1 ustawy związane jest z regulacją zawartą w art. 6 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1985 r., Nr 22, poz. 99), w brzmieniu obowiązującym na 27 maja 1990 r. Zgodnie z treścią tego przepisu terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. Oznaczało to, że grunty, o których mowa w art. 6 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. należały do organu administracji państwowej. Z kolei z przepisu art. 38 ust. 2 tej ustawy, w brzmieniu pierwotnym wynikało, że zarząd nieruchomościami państwowymi mógł powstać tylko na podstawie decyzji administracyjnej, umowy między państwowymi jednostkami organizacyjnymi zawartej za zezwoleniem organu administracji państwowej, bądź umowy o nabyciu nieruchomości. Skoro, w myśl art. 6 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. w brzmieniu obowiązującym na dzień 27 maja 1990 r., terenowy organ administracji państwowej, władając gruntem, który nie został oddany w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, mógł powierzyć sprawowanie zarządu takim gruntem utworzonemu w tym celu przedsiębiorstwu, bądź innej państwowej jednostce organizacyjnej, oznaczało to, że organ ten był uprawniony do tego gruntu. Jeśli zatem organ mógł we władczy sposób zadysponować wspomnianym gruntem, to w sensie normatywnym należało przyjąć, że grunt ten "należał do" terenowego organu administracji państwowej. Komisja zaznaczyła, że w aktach sprawy nie ma dokumentu, na podstawie którego przedmiotowa działka zostałaby oddana w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste przedsiębiorstwu bądź innej państwowej jednostce organizacyjnej. Z tego względu przyjęła, że zgodnie z art. 6 w zw. z art. 3 ustawy z 29 kwietnia 1985 r., w brzmieniu obowiązującym na dzień 27 maja 1990 r., sporna działka należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, a zatem podlegała komunalizacji na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej. Z akt sprawy nie wynika, aby w niniejszej sprawie występowały przesłanki wskazane w art. 11 ustawy, np. aby sporna nieruchomość służyła wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej. Komisja podkreśliła, że przedmiotowa działka posiadała charakter leśny i 27 maja 1990 r. figurowała w ewidencji gruntów, jako las ([...]). Nie wchodziła w skład [...], gdyż [...] nie legitymowały się na dzień ustawowej komunalizacji żadnym tytułem prawnym do nieruchomości. Nieruchomość będąca przedmiotem niniejszego postępowania nie została również przekazana w trybie obowiązującej wówczas ustawy z 20 grudnia 1949 r. o państwowym gospodarstwie leśnym. Sporna nieruchomość na dzień komunalizacji nie była również gruntem sklasyfikowanym w ewidencji gruntów, jako rola oraz gruntem przeznaczonym w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod produkcję rolną. W związku z powyższym nie podlegała wyłączeniu na podstawie art. 11 ust. 1 ustawy, jako grunt należący do [...]. Skargę na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z [...] stycznia 2019 r. wniósł Skarb Państwa – [...], wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Zaskarżonej zarzucono naruszenie: - przepisu prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 5 ustawy z 10 maja 1990 r., poprzez niewłaściwą jego wykładnię i w konsekwencji uznanie, że przedmiotowa nieruchomość stanowi własność Gminy [...], - przepisu prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy, poprzez jego niezastosowanie i niewyłączenie przedmiotowej działki z procedury komunalizacji, - przepisów postępowania, tj. art. 7 i art. 77 kpa, poprzez ich niezastosowanie i niewyjaśnienie w wystarczający sposób stanu sprawy, a oparcie stanu faktycznego przede wszystkim na treści protokołu zdawczo - odbiorczego z [...] maja 1997 r., z którego wynika, że działka znajdowała się pod zarządem [...] dopiero od 5 maja 1997 r. Powyższe zarzuty rozwinięte zostały w uzasadnieniu skargi, wskazując m.in., że nieuprawnionym było ograniczenie postępowania dowodowego jedynie do kwestii ustalenia stanu prawnego na 27 maja 1990 r., ale zasadnym było zbadanie, jak sporny grunt był użytkowany oraz w czyim faktycznie zarządzie wówczas pozostawał. Skarżący zaznaczył, że zarówno przed wspomnianą datą, jak i później sprawował faktyczny zarząd nad przedmiotowym gruntem. Zgodnie bowiem z obowiązującą w tym czasie ustawą z 20 grudnia 1949 r. o państwowym gospodarstwie leśnym, grunty leśne, jako służące wykonywaniu zadań publicznych, zgodnie z art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy były wyłączone z komunalizacji i jednocześnie nie mogły należeć do którejkolwiek z jednostek wymienionych w art. 5 ust. 1 ustawy. W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o jej oddalenie i podtrzymała stanowisko zawarte w uzasadnieniu decyzji. W piśmie procesowym z [...] sierpnia 2019 r. Gmina Miejska [...] wniosła o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Skarga jest zasadna, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej wskazano. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm. - dalej "ppsa") sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kpa lub w innych przepisach. Z kolei stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 kpa podstawą stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest wydanie jej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Zaskarżona decyzja została wydana bez podstawy prawnej. Kwestionowana decyzja zapadła po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 31 sierpnia 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 1314/18. Wyrokiem tym Sąd uchylił decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z [...] maja 2018 r., nr [...]. Konsekwencją tego było ponowne rozpoznanie odwołania złożonego przez Skarb Państwa [...] od decyzji Wojewody [...] z [...] maja 2017 r. Przy czym Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, jako organ odwoławczy, obowiązana była nie tylko rozpoznać odwołanie, ale także ponownie rozpoznać sprawę w jej całokształcie. Podkreślił to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z 31 sierpnia 2018 r. podnosząc, że istotą postępowania odwoławczego jest nie tylko rozpoznanie odwołania (tj. odniesienia się do jego zarzutów), ale ponowne rozpoznanie sprawy w jej całokształcie przez organ II instancji. Rodzaje rozstrzygnięć organu odwoławczego zostały określone w art. 138 § 1 kpa. Zgodnie z treścią tego przepisu organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: pkt 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo pkt 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo pkt 3) umarza postępowanie odwoławcze. Oznacza to, że organ odwoławczy nie może wydać innego rozstrzygnięcia, niż wymienione w tym przepisie. Tymczasem zaskarżona decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z [...] stycznia 2019 r. w podstawie rozstrzygnięcia wskazuje art. 18 ust. 2 w zw. z art. 5 ust 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r. oraz prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 31 sierpnia 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 1314/18. Natomiast organ rozstrzyga, w ten sposób, że stwierdza nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. prawa własności nieruchomości położonej w L. przy ulicy [...], obręb [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha. Bez wątpienia nie jest to rozstrzygnięcie mieszczące się w zamkniętym katalogu przewidzianym w art. 138 § 1 kpa. Nie wskazuje także podstawy prawnej z tego przepisu oraz nie podaje, że wydanie decyzji było wynikiem rozpoznania odwołania i przez jaki podmiot wniesionego. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wydała decyzję taką, jakby działała jako organ I instancji. Na skutek wydania zaskarżonej decyzji doszło do sytuacji, że w obrocie prawnym były dwie decyzje tej samej treści, wydane w postępowaniach pierwszoinstancyjnym i odwoławczym. Podsumowując uznać należy, że zaskarżona decyzja została wydana bez podstawy prawnej, co skutkowało stwierdzeniem jej nieważności przez Sąd. W tej sytuacji przedwczesne jest dokonywanie oceny merytorycznych zarzutów skargi. Ze wszystkich wyżej omówionych przyczyn Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ppsa, orzekł jak sentencji wyroku.