I SA/Wa 588/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Marciniak Sędziowie WSA Magdalena Durzyńska (spr.) WSA Przemysław Żmich Protokolant referent Marcin Sieradzki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2018 r. sprawy ze skargi A. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Minister Obrony Narodowej decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z dnia [...] października 2003 r. w części dotyczącej ustalenia wysokości opłaty rocznej z tytułu trwałego zarządu przysługującego Agencji [...] (dalej "[...]") nad nieruchomością położoną w [...] przy ul. [...], działka nr ew. [...] (pkt [...] decyzji). Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Prezes Agencji Mienia Wojskowego decyzją Nr [...] z dnia [...] października 2003 r. w pkt. [...]) wygasił z dniem [...] października 2003r. trwały zarząd przysługujący [...] do działki nr ew. [...] o pow. [...] ha, KW [...], stanowiącej część nieruchomości położonej w [...] przy ulicy [...] (obręb [...]) a w pkt. [...]) w stosunku do pozostałej części nieruchomości położonej w [...] przy ulicy [...] (obręb [...]) stanowiącej działkę nr ew. [...] o pow. [...] ha, KW [...]) ustalił opłatę roczną z tytułu trwałego zarządu w wysokości [...] % ceny nieruchomości, tj. [...] zł, płatną począwszy od dnia [...] stycznia 2004r. Pismem z dnia [...] września 2017 r. [...] [...] wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z dnia [...] października 2003 r. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa w zakresie, w jakim przy ustalaniu ceny nieruchomości będącej podstawą do ustalenia opłat z tytułu trwałego zarządu [...] nie uwzględnia ona nakładu poniesionego przez [...] na wybudowanie budynku położonego na nieruchomości oddanej w trwały zarząd. Minister Obrony Narodowej zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r. odmówił stwierdzenia nieważności w/w decyzji Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z dnia [...] października 2003 r. we wnioskowanym zakresie. W uzasadnieniu wskazano, iż w aktach sprawy z 2003 roku organ nie odnalazł dokumentów świadczących o ustalaniu ceny nieruchomości i nakładów poniesionych przez skarżącego (wyliczenie kwotowe). Znajdujący się w aktach operat szacunkowy mówił jedynie o wartości nieruchomości, bez rozróżnienia poszczególnych elementów, takich jak wartość gruntu czy zabudowań. Podniesiono, iż w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji Prezes AMW operował pojęciem "wartość nieruchomości", określając ją na kwotę [...] zł, wynikającą z operatu szacunkowego. Organ podał, iż w zgromadzonej dokumentacji brak jest wskazania jakie nakłady na nieruchomość poniosła jednostka organizacyjna sprawująca trwały zarząd, stąd Minister nie mógł przyjąć, że Prezes AMW dokonał obliczenia ceny nieruchomości w sposób nieprawidłowy, a już na pewno nie mógł założyć, że dopuścił się przy tym rażącego naruszenia prawa. Podkreślono jednocześnie, że stawka procentowa ([...]) ustalona została w oparciu o art. 83 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018r., poz.121 dalej: ugn) jako dla nieruchomości oddanej na cele obronności i bezpieczeństwa państwa, co w niniejszej sprawie nie jest sporne. Minister podkreślił również, że dysponentem wiedzy i dokumentacji dotyczącej ewentualnych nakładów była [...]. We wniosku z [...] kwietnia 2003r. nie powołała się ona na poczynione nakłady, również w pozostałych materiałach sprawy brak jest jakiejkolwiek wzmianki, która pozwoliłaby udokumentować nakłady i dokonać wyceny nieruchomości w taki sposób, aby uwzględniała ona poniesione nakłady. Mając powyższe na uwadze organ wskazał, że niemożliwym jest jednoznaczne stwierdzenie, iż treść decyzji z 2003r. pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] stycznia 2018 r. wniósł [...] [...]. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 88 ugn, które miało wpływ na wynik sprawy; i wniósł o jej uchylenie w całości. W uzasadnieniu skargi wskazano, że przy wydawaniu decyzji nr [...] organ posiadał, a przynajmniej powinien (przy prawidłowym i rzetelnym prowadzeniu postępowania administracyjnego) posiadać dokumentację, która pozwoliłaby udokumentować nakłady [...] i dokonać wyceny nieruchomości, bowiem takowe zostały mu przez skarżącego przesłane już w roku 2003. W związku z tym zarzucił, że decyzja nr [...] z dnia [...] października 2003 r. wydana została bez uprzedniego przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów, niezbędnych dla wyjaśnienia istoty sprawy, można tym samym w ocenie skarżącego decyzji przypisać wadę nieważności także poprzez naruszenie przepisów proceduralnych, w tym art. 7 i 77 kpa oraz wadę rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez nieuwzględnienie w decyzji Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z [...] października 2003 r. w części dotyczącej wysokości opłaty z tytułu trwałego zarządu, treści przepisu art. 88 ugn. W skardze zarzucono też, że w w/w decyzji z 2003 r. wadliwie przyjęto i zinterpretowano ustalenia operatu szacunkowego z dnia [...] sierpnia 2003 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej po względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać czy organy administracji w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Powyższa ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza przepisów prawa. Jak wynika z akt sprawy, postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte na skutek złożenia, w trybie art. 156 § 1 pkt 2 kpa wniosku z dnia [...] września 2017 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z dnia [...] października 2003 r. w części dotyczącej ustalenia wysokości opłaty rocznej z tytułu trwałego zarządu przysługującego [...] nad nieruchomością położoną w [...] przy ul. [...] działka nr ew. [...] (pkt [...] decyzji). W pierwszej kolejności zauważyć trzeba, iż niniejsze postępowanie jest postępowaniem nadzorczym, prowadzonym w trybie art. 156 – 158 kpa. Nie budzi zaś wątpliwości w orzecznictwie sądów administracyjnych i piśmiennictwie, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ma na celu ustalenie czy badana w tym trybie decyzja obarczona jest którąkolwiek z kwalifikowanych wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa uzasadniających jej wyeliminowanie z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc. Przy czym, wyeliminowanie w tym trybie ostatecznej decyzji stanowi wyłom w ustanowionej w art. 16 kpa generalnej zasadzie trwałości decyzji administracyjnych. Z tego też względu, aby mogło dojść do przełamania tej zasady, wady prawne decyzji muszą znajdować potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym, być oczywiste i nie budzić żadnych wątpliwości. Brak dowodów pozwalających na jednoznaczne stwierdzenie istnienia wspomnianych wad prawnych decyzji, wyklucza możliwość jej eliminacji z obrotu prawnego. Decyzja ostateczna korzysta bowiem z domniemania legalności, będącego konsekwencją ww. zasady. Zasada ta ma zaś fundamentalne znaczenie dla zapewnienia bezpieczeństwa obrotu prawnego i stabilności ukształtowanych w przeszłości stosunków administracyjnoprawnych. Wskazać jednocześnie należy, że postępowanie nadzorcze prowadzone na podstawie art. 156 – 158 kpa podlega wprawdzie takim samym regułom procesowym jak postępowanie zwykłe, z tym że różni się od niego przedmiotem. Organ prowadząc postępowanie zwykłe zmierza bowiem do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzyga merytorycznie sprawę, a więc dokonuje subsumpcji stanu faktycznego do norm prawa materialnego i kształtuje w formie władczego rozstrzygnięcia materialnoprawny stosunek administracyjnoprawny. Zaś w postępowaniu nadzorczym przedmiotem jest decyzja (z reguły ostateczna) i ustalenie, czy została ona wydana z wadami kwalifikowanymi, o których stanowi art. 156 § 1 kpa Postępowanie nadzorcze nie jest więc i nie może być utożsamiane z postępowaniem w trzeciej instancji, mającym na celu rozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty, lecz jest odrębnym postępowaniem, mającym charakter wyłącznie kontrolny, w którym ocenie podlega jedynie legalność decyzji wydanej w trybie zwykłym. Podstawę materialnoprawną kontrolowanej w nadzorze decyzji Prezesa Agencji Mienia Wojskowego stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 83 ust. 1 ugn "Opłaty z tytułu trwałego zarządu ustala się według stawki procentowej od ceny nieruchomości ustalonej zgodnie z art. 67 ust. 3." Jeżeli jednostka organizacyjna poniosła nakłady na wybudowanie budynków i innych urządzeń trwale związanych z gruntem, położonych na nieruchomości oddanej w trwały zarząd, wartości tych nakładów nie uwzględnia się w cenie nieruchomości będącej podstawą do ustalenia opłat z tytułu trwałego zarządu. Przepis ten stosuje się odpowiednio w przypadku zabudowy, odbudowy, rozbudowy, nadbudowy, przebudowy lub remontu obiektu budowlanego położonego na nieruchomości, zgodnie z przepisami prawa budowlanego (art. 88 ugn). Jak już wskazano wyżej, w postępowaniu nadzorczym rolą organu nadzoru jest wyłącznie ustalenie czy badana w tym trybie decyzja ostateczna obarczona jest którąkolwiek z kwalifikowanych wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa uzasadniających jej wyeliminowanie z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc. W realiach niniejszej sprawy oznaczało to, iż obowiązkiem Ministra Obrony Narodowej było ustalenie czy kontrolowana decyzja Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z dnia [...] października 2003 r. rażąco narusza ww. przepisy art. 83 ust 1, art. 67 ust 3 oraz art. 88 ugn. W ocenie Sądu, organ nadzoru powołanemu obowiązkowi sprostał. W zaskarżonej decyzji wskazano, iż w aktach sprawy z 2003 roku nie odnaleziono dokumentów świadczących o drodze ustalania ceny nieruchomości (wyliczenie kwotowe). Operat szacunkowy, na który powołuje się strona skarżąca mówił jedynie o wartości nieruchomości, bez wyszczególnienia elementów, takich jak wartość gruntu czy zabudowań. W zgromadzonej dokumentacji nie ma jakiejkolwiek wzmianki świadczącej o poniesieniu nakładów na nieruchomość, w konsekwencji nie sprecyzowano też kwoty nakładów, jakie organ orzekający winien był wówczas uwzględnić. Operat został przy tym sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego na zlecenie samej [...] (co wynika wprost z akt sprawy). Obowiązkiem Prezesa Agencji Mienia Wojskowego w ww postępowaniu było ustalenie opłaty rocznej z tytułu trwałego zarządu w wysokości określonej w oparciu o art. 83 ust 2 pkt 1 ugn t.j. [...]% wartości nieruchomości. Skoro strona skarżąca w trakcie trwania tego postępowania nie zgłosiła żadnych zarzutów czy wniosków odnośnie do poniesionych nakładów na wybudowanie budynku administracyjno – biurowego a przy tym sama zleciła sporządzenie operatu szacunkowego na potrzeby ww postępowania, to nie sposób zarzucić Prezesowi AMW, iż przy określaniu opłaty za zarząd dopuścił się rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Ponadto przepisem, który może być rażąco naruszony jest co do zasady przepis prawa materialnego. Wynika to z faktu, że naruszenia prawa stanowiące podstawy stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 kpa) są wadami tkwiącymi w samej decyzji, a nie wadami postępowania, w którym ta decyzja zapadła. Te ostatnie bowiem stanowią podstawę do wznowienia postępowania. Mówiąc innymi słowy, z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy przepis będący podstawą prawną decyzji został zastosowany w ten sposób, że w jego wyniku powstał stosunek prawny, który nie mógł powstać na gruncie tego przepisu. Z akt sprawy wynika tymczasem, iż błędy jakie prawdopodobnie tkwiły w ww decyzji z 2003r. sprowadzały się do błędnych ustaleń faktycznych bądź zaniechania ustaleń faktycznych. Wszystko to pozostaje jednak w sferze prawdopodobieństwa i domniemań, na które przy zasadzie trwałości decyzji administracyjnych, nie można się skutecznie powoływać. Istotne w sprawie jest bowiem, że kwestia nakładów na sporną nieruchomość nie została ani wyartykułowana ani udokumentowana nie tylko w postępowaniu zwykłym; ale też i w postępowaniu nadzorczym, w którym strona skarżąca domaga się wyeliminowania decyzji dotyczącej ustalenia opłaty z tytułu zarządu. Kwestia poniesienia nakładów na ww nieruchomość, a tym bardziej ich wysokość jak i termin – nie zostały w żadnej mierze wykazane do tej pory, na co Sąd zwrócił uwagę podczas rozprawy sądowoadministracyjnej. Z tego powodu, nie mogły w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa odnieść skutku powoływane przez skarżącą podstawy stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji z 2003r. Sąd podzielił stanowisko organu nadzoru, iż brak jest podstaw do uznania, że decyzja Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z dnia [...] października 2003 r. w części dotyczącej ustalenia wysokości opłaty rocznej z tytułu trwałego zarządu [...] nad nieruchomością położoną w [...] przy ul. [...] rażąco narusza prawo. Tym samym zarzuty podniesione w skardze należało uznać za bezzasadne. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ppsa orzekł, jak w wyroku.