I SA/Wa 588/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magdalena Durzyńska po rozpoznaniu 19 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu J. K. od decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] lutego 2022 r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej oddala sprzeciw Zaskarżoną sprzeciwem decyzją DN.m.625.6.2021, po rozpatrzeniu odwołania Skarbu Państwa - Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe - Nadleśnictwa K., działając na podstawie art. 138 § 2 kpa Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej jako organ/minister) uchylił decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 11 marca 2021 r., znak: GN- II.GN.III./SP.VI.7712/16-Alas/05/09.RP i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ podał, że powołaną decyzją z 11 marca 2021 r. Wojewoda Łódzki, działając na podstawie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r., Nr 10, poz. 51, dalej jako dekret) stwierdził, że grunty leśne wchodzące w skład majątku D.L.W., położone na terenie gminy K., stanowiące byłą własność T. S., nie podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e debetu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Uchylając ww. decyzję i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania minister przywołał stan faktyczny i stan prawny sprawy i podniósł, że decyzja wojewody jest niewykonalna. Zarzucił mianowicie, że organ I instancji nie sprecyzował jaka część majątku ziemskiego D.L.W, gdzie położona i o jakiej powierzchni nie podpadała pod działanie dekretu PKWN, zwłaszcza, że ww. majątek miał powierzchnię ok 504 ha. W ocenie ministra zaznaczenie w sentencji zaskarżonej decyzji wojewody, że orzeczenie dotyczy "gruntów leśnych", wchodzących w skład majątku D.L.W - uniemożliwia identyfikację areału (gruntów) nieruchomości, o których orzekł organ I instancji, gdyż nie sposób stwierdzić, o podpadaniu których części ww. majątku mowa w zaskarżonej decyzji. Zarzucił w szczególności, że w decyzji wojewody ani w jej uzasadnieniu nie wskazano ani na położenie ani na powierzchnię tych gruntów leśnych, nie odniesiono ich także do aktualnych działek geodezyjnych. Wskazał tu na konkretne działki ewidencyjne i wyartykułował wątpliwości w zakresie interpretacji decyzji wojewody. Minister zaznaczył, że nie jest dopuszczalne takie sformułowanie sentencji decyzji, które nie określa w sposób jasny, precyzyjny i niebudzący wątpliwości jej przedmiotu; uznał zatem, że decyzja wojewody narusza art. 107 § 1 pkt 5 i § 3 kpa. Jednocześnie minister podkreślił, że doprecyzowanie ww. kwestii w postępowaniu odwoławczym naruszałoby zasadę dwuinstancyjności i uniemożliwiłoby stronom postępowania poddanie kontroli ustalenia, czy i w jakich częściach sporna nieruchomość nie podpadała pod działanie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. To naruszyłoby z kolei prawo strony do ponownego, merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy (art. 15 kpa). W sprzeciwie od ww decyzji J. K.zarzuciła ministrowi podjęcie decyzji przy braku udziału w postępowaniu odwoławczym wnioskodawczyni tj. pominięcie uczestników postępowania i nie przedstawienie im kopii odwołania. Skarżąca zarzuciła też ministrowi brak merytorycznej oceny dowodów zgromadzonych w niniejszej sprawie. Podniosła, że decyzja ministra całkowicie pomija kontekst historyczno-prawny tej nieruchomości, gdyż z dokumentacji wynika, że aktualnie las w L.posiada księgę wieczystą, o której założenie wnioskowała ANR w 2006 r. oraz uregulowania geodezyjne, a ponadto, że w latach 1949-1992 lasem opiekował się "PGR-L. gmina K. i po przekształceniach własnościowych decyzją Wojewody Płockiego PGR-L.przekazał las do zasobów Nadleśnictwa w C.gmina K.. W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sprzeciw Sąd rozpoznaje na posiedzeniu niejawnym a istota sprawy sprowadza się do oceny zaistnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa (art. 64d § 1 i 64 e ppsa). Oznacza to, że co do zasady Sąd nie bada sprawy pod kątem merytorycznym, ocenia jedynie, w kontekście istotnych dla wyniku sprawy przepisów prawa materialnego, zastosowanie decyzji kasatoryjnej w określonym stanie faktycznym sprawy. Dopuszczalność uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania temu organowi sprawy do ponownego rozpatrzenia wymaga wystąpienia łącznie dwóch przesłanek: 1) naruszenia przez organ pierwszej instancji przepisów procesowych oraz - stanowiącego konsekwencję tego naruszenia - 2) zaniechania wyjaśnienia przez ten organ okoliczności faktycznych sprawy w stopniu wykraczającym poza uprawnienia organu odwoławczego, o których mowa w art. 136 kpa. Użyte w art. 138 § 2 kpa określenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest określeniem wymagającym każdorazowo interpretacji na tle okoliczności faktycznych sprawy i nawiązuje do pojęcia "nieprzeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części", co (zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego) - uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy. W tym kontekście zarzuty sprzeciwu okazały się nieuzasadnione. Zasadnie zdaniem Sądu minister uznał, że wojewoda nie zgromadził materiału dowodowego, pozwalającego sprecyzować przedmiot postępowania zwłaszcza że dokumenty znajdujące się w aktach sprawy nie wskazują na położenie i granice nieruchomości ziemskiej. Zasadnie też minister zwrócił uwagę na zbyt ograniczone postępowanie dowodowe, co wyszczególnił w obszernych uzasadnieniu decyzji kasatoryjnej. Chodzi zwłaszcza o niepozyskane materiały archiwalne, co do których zostało wskazane, że są przechowywane w Archiwum Państwowym w Płocku - Oddziale w L. Zasadnie też minister zwrócił uwagę, że organ nie wystosował choćby zapytania do Starostwa Powiatowego, które może posiadać mapy katastralne oraz dokumenty kartograficzne dotyczące przedmiotowej nieruchomości, a także dokumentację pozwalającą na zobrazowanie, jak zmieniało się oznaczenie geodezyjne ww. nieruchomości. W decyzji kasatoryjnej organ wskazał też na zaniechanie wystąpienia do Wojskowego Biura Historycznego w Warszawie o przeprowadzenie w zasobach archiwalnych Biura kwerendy dokumentów kartograficznych, w tym map i zdjęć lotniczych dotyczących terenów, na których znajdowała się objęta postępowaniem nieruchomość. W konsekwencji Sąd uznał, że przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji jest w tej sytuacji zasadne. Organ pierwszej instancji naruszył art. 7 i 77 § 1 kpa nie wyjaśniając dostatecznie stanu faktycznego sprawy. Pozostały do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotne, a wręcz podstawowe znaczenie dla ostatecznego rozstrzygnięcia. Określenie powierzchni, położenia i granic przejętej nieruchomości a także określenie zasięgu i położenia użytków leśnych a także merytoryczne uzasadnienie stanowiska pozwoli na sprecyzowanie tak przedmiotu postępowania jak i przedmiotu orzekania. Dodatkowego zbadania, jak podał minister, wymaga także kwestia podstawy prawnej przejęcia przedmiotowej nieruchomości na własność Państwa. Zgodnie z treścią księgi hipotecznej "D. Z.L.W." Nr [...] wpis prawa własności tego majątku na rzecz Skarbu Państwa dokonany został na mocy art. 2 ust. 1 dekretu z dnia 6 września 1944 r., na podstawie zaświadczenia Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w L. z dnia 22 listopada 1946 r. Jednakże inne dane ewidencyjne zawierają informację, że wchodzące w skład majątku lasy o pow. 10 ha zostały, na podstawie dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 12 grudnia 1944 r. o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa (Dz. U. Nr 15, poz. 82, z późn. zm.), wyłączone z zapasu ziem. Zasadnie zatem minister poddał w wątpliwość, czy co do gruntów leśnych wchodzących w skład majątku L. W. zastosowano "dekret leśny", a zatem czy część leśna majątku została ostatecznie przejęta na podstawie dekretu leśnego i faktycznie wykorzystana na cele wynikające z tego aktu prawnego, a "dekret rolny" PKWN zastosowano jedynie w odniesieniu do części majątku, przeznaczonej na cele związane z reformą rolną. Organ punkt po punkcie przedstawił wątpliwości interpretacyjne i luki w postępowaniu dowodowym, a także wyłożył zasadność zbadania podstawy prawnej przejęcia ww. nieruchomości na własność Państwa. Skoro zatem minister przedstawił istotne braki postępowania pierwszoinstancyjnego i rzeczowo szeroko uzasadnił zastosowanie decyzji kasatoryjnej, to zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Art. 138 § 2 kpa znajduje zastosowanie, gdy zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie przekraczającym kompetencje organu odwoławczego, a taka sytuacja niewątpliwie ma miejsce w kontrolowanej sprawie. Skutkowało to oddaleniem sprzeciwu. Na tym etapie sprawy jej wynik nie jest przesądzony. Organ I instancji powinien zastosować się do wytycznych ministra i doprecyzować rozstrzygnięcie, o ile podtrzyma stanowisko co do kwestii podpadania/niepodpadania lasów pod przepisy dekretu. Zarzuty sprzeciwu nie miały wpływu na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie. Kluczowe w tej sprawie jest sformułowanie decyzji wojewody w sposób uniemożliwiający jej wykładnię.