I SA/Wa 589/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędziowie WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska WSA Beata Ziomek (spr.) Protokolant Sławomir Antoniuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 maja 2005 r. sprawy ze skargi S.J. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2004 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2003 r., nr [...], 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Minister Infrastruktury, po rozpatrzeniu odwołania S.J. decyzją z dnia [...] marca 2004r. nr [...], utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2003r. Nr [...] odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty T. z dnia [...] stycznia 2003r. Nr [...] o wygaśnięciu trwałego zarządu sprawowanego przez Komendę Wojewódzką [...] w L. nieruchomości położonej w L. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów numerami działek [...], [...] i [...], o łącznej powierzchni [...] m2 . W uzasadnieniu tej decyzji Minister Infrastruktury podał, że wygaszenie trwałego zarządu nastąpiło na wniosek Komendanta Wojewódzkiego [...] w L. uzasadniony zbędnością opisanej nieruchomości dla potrzeb [...] województwa L. Decyzją z dnia [...] stycznia 2003r. Nr [...] Starosta T. w punkcie trzecim rozstrzygnięcia stwierdził, iż: " wygaśnięcie trwałego zarządu jest równoznaczne z wypowiedzeniem umowy najmu ( decyzja nr [...] z dnia [...] listopada 1979r. o przydziale mieszkania funkcyjnego o powierzchni użytkowej [....] m2 dla S.J. ) z zachowaniem trzymiesięcznego okresu wypowiedzenia. Z ustaleń dokonanych w sprawie wynika, że przedmiotowa nieruchomość stanowiła siedzibę Komisariatu [...]. Lokal mieszkalny znajdujący się na pierwszym piętrze w budynku usytuowanym na tej nieruchomości jest zajęty przez emeryta [...], S.J. Pismem z dnia 18 lutego 2003r. S. J. złożył odwołanie od powyższej decyzji Starosty T. kwestionując punkt trzeci rozstrzygnięcia. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2003r. nr [...] Wojewoda [....] umorzył postępowanie odwoławcze stwierdzając, że odwołanie pochodzi od osoby nie będącej stroną w sprawie. Pismem z dnia 1 września 2003r. S. J. złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty T. z dnia [...] stycznia 2003r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa, podnosząc, iż do lokali funkcyjnych nie znajduje zastosowania art. 46 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, a zatem najem w tego typu lokalach nie podlega rozwiązaniu w trybie czynności cywilnoprawnej tj. poprzez wypowiedzenie. Decyzją z dnia [...] listopada 2003r. Wojewoda [...] działając na podstawie art. 157 § 3 kpa odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty T. uznając, że S. J. nie legitymując się tytułem prawnym do przedmiotowej nieruchomości – nie posiada przymiotu strony w tym postępowaniu. Na podstawie przydziału – jak wskazał organ – wnioskodawca jest jedynie uprawniony do zajmowania lokalu mieszkalnego stanowiącego część składową nieruchomości i uprawnienie to wygasa wraz z wygaśnięciem trwałego zarządu. Od powyższej decyzji S. J. złożył odwołanie do Ministra Infrastruktury zarzucając, iż w zakresie objętym w punkcie trzecim decyzji Starosty T. dotyczącym wypowiedzenia najmu lokalu został naruszony jego interes prawny, a nie jedynie interes faktyczny. W sprawach przyznawania, pozbawiania czy zmiany prawa do lokalu mieszkalnego emerytowanego [...] organem uprawnionym jest odpowiedni organ policji, nie zaś Starosta T. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] marca 2004 r. podtrzymał stanowisko Wojewody [...] wywodząc, że S. J. nie posiada statusu strony w rozumieniu art. 28 kpa. Jest on jedynie najemcą lokalu mieszkalnego funkcyjnego przydzielonego przez Komendę Wojewódzką [...] w P. w dniu [...] listopada 1979r. Najem należy do stosunków obligacyjnych, nie dających praw do nieruchomości, niezależnie od tego czy powstał na podstawie umowy czy też w drodze administracyjnoprawnej. W takim zaś razie S. J. posiada w sprawie dotyczącej wygaszenia trwałego zarządu opisanej nieruchomości jedynie interes faktyczny, nie zaś interes prawny. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie S. J. domagał się uchylenia decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2004r. zarzucając jej naruszenie przepisów prawa materialnego: art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. Nr 53, poz. 214 ze zm.), przepisów rozdziału 8 "Mieszkania funkcjonariuszy Policji" ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji (Dz.U. z 2000r. Nr 101, poz. 1092 ze zm.) oraz przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz.U. Nr 131, poz. 1469 ze zm.). Interes prawny w zakresie rozstrzygnięcia objętego w punkcie trzecim rozstrzygnięcia skarżący wywodzi z powołanych przepisów, które regulują sprawy lokali funkcyjnych policjantów, określając jaki organ wydaje decyzję o opróżnieniu lokalu. W świetle przepisów brak jest podstaw do rozwiązania umowy najmu lokalu przydzielonego funkcjonariuszowi [...] ( tudzież emerytowi) w oparciu o przepis art. 46 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga wniesiona przez S.J. jest zasadna. Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, jeżeli mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie zasługuje na uwzględnienie pogląd wyrażony przez organy administracji obu instancji, iż S.J. nie posiada legitymacji strony w zakresie w jakim zakwestionował punkt trzeci rozstrzygnięcia Starosty T. z dnia [...] stycznia 2003r. nr [...] w przedmiocie wygaszenia trwałego zarządu Komendy Wojewódzkiej [...] w L. nieruchomości zabudowanej położonej w L. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów numerami działek [...], [...] i [...] o łącznej powierzchni [...] m2, już choćby z tego względu, że organ decyzję tę doręczył S. J., uznając go w ten sposób za stronę postępowania. Zgodnie z art. 28 kpa, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie. W doktrynie i orzecznictwie ukształtował się sposób rozumienia pojęcia interesu prawnego, według którego istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego – taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Bezspornie opisana decyzja Starosty T. w punkcie trzecim rozstrzyga wprost o uprawnieniach S. J. do lokalu funkcyjnego stanowiąc o uznaniu wygaśnięcia trwałego zarządu za równoznaczny z wypowiedzeniem umowy najmu zawartego na podstawie decyzji o przydziale mieszkania funkcyjnego nr [...] z dnia [...] listopada 1979r. Ustawodawca określił normy prawne związane z zajmowaniem i używaniem lokali i budynków na zaspokojenie potrzeb funkcjonariuszy [...] i ich rodzin, jak również emerytów i rencistów policyjnych oraz ich rodzin w ustawie z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji (Dz.U. z 2000r. Nr 101, poz. 1092), oraz przepisach wykonawczych rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz.U. Nr 131, poz. 1469 ze zm.). Odesłanie do powołanych wyżej przepisów zawiera art. 29 ustawy z dnia 18 lutego 1994r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. Nr 53, poz. 214 ze zm.). W tej sytuacji istnieją konkretne przepisy prawa materialnego, z których skarżący może wywodzić swoje racje w kwestii przydzielonego na podstawie wskazanej decyzji lokalu mieszkalnego, a zatem skarżący w zakresie swojego żądania, posiada interes prawny. Niezależnie od przedstawionych rozważań należy również zwrócić uwagę na fakt, iż stroną postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Taki pogląd, który w całości podziela Sąd w składzie obecnie orzekającym wyraził Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 26 maja 2000r. sygn.akt. I CKN 1183/99 LEX nr 51631. Na gruncie konkretnej sprawy powyższe oznacza, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności punktu trzeciego decyzji Starosty T. z dnia [...] stycznia 2003r. S. J. jest stroną tego postępowania w rozumieniu art. 28 kpa, albowiem jego interesu prawnego dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności tej części decyzji. Reasumując, w danych okolicznościach faktycznych i prawnych uznać należy, że brak jest podstaw do odmowy wszczęcia postępowania nadzorczego z przyczyn opisanych w zaskarżonej decyzji. Z tych względów organ administracji publicznej winien w oparciu o zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy ocenić czy decyzja Starosty T. z dnia [...] stycznia 2003r. jest dotknięta którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa oraz ustalić, czy w sprawie nie zachodzą przesłanki negatywne, o których mowa w art. 156 § 2 kpa. Z podniesionych wyżej względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i lit. c, oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) orzekł jak w sentencji wyroku.