I SA/Wa 59/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Marciniak Sędziowie WSA Elżbieta Lenart (spr.) WSA Dariusz Pirogowicz Protokolant referent stażysta Joanna Berbecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi G. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia wychowawczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] - w zakresie punktu pierwszego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpatrzeniu odwołania G. K. od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] orzekającej o odmowie przyznania świadczenia wychowawczego na M. K. i przyznającej to świadczenie na okres od [...] kwietnia 2016 r. do [...] września 2017 r. na . K., utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Decyzja powyższa wydana została w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny sprawy. W dniu [...] czerwca 2016 r. G. K. złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na drugie i kolejne dziecko M. K. i P. K. W składzie rodziny uwzględniła męża-ojca małoletnich M. K. i P. K. oraz córkę z pierwszego związku J. A. Następnie w dniu [...] sierpnia 2016 r. uzupełniła wniosek o oświadczenie, w którym wskazała, że starsza córka J. A. - zgodnie z protokołem ugody z dnia [...] października 2013 r. sygn. akt [...] - przebywa u niej co najmniej dwa weekendy w miesiącu (od piątku do niedzieli) oraz co najmniej przez jeden miesiąc wakacji, tydzień ferii, naprzemiennie święta i dni wolne od szkoły. Jednocześnie oświadczyła, iż zgodnie z ww. protokołem ugody w przypadku czasowej zmiany miejsca zamieszkania ojca - związanej w szczególności z wykonywanym przez niego zawodem - córka J. A. na ten czas jest pod opieką i w miejscu zamieszkania matki. Wnioskodawczyni opisała, że ojciec dziecka przebywał już na rocznej misji wojskowej w [...] i w tym czasie córka była pod jej opieką. Wskazała ponadto, iż płaci alimenty w wysokości [...] zł miesięcznie na rzecz córki. Po rozpatrzeniu powyższego wniosku Prezydent [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w punkcie pierwszym odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia wychowawczego na M. K., w punkcie drugim natomiast przyznał świadczenie wychowawcze na P. K. w kwocie [...]złotych miesięcznie na okres od [...] kwietnia 2016 r. do [...] września 2017 r. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia powołał się na art. 2 pkt 16 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2016 r. poz. 195) wskazując, że zgodnie z zawartą w tym przepisie definicją rodziny do składu rodziny zalicza się dzieci wspólnie zamieszkujące. Miejsce zamieszkania w polskim prawie cywilnym to miejscowość, w której osoba fizyczna przebywa z zamiarem stałego pobytu. W ocenie organu rozróżnić należy pojęcie miejsca zamieszkania od pojęcia zameldowania w miejscu pobytu stałego lub czasowego jako czynności z zakresu polskiego prawa administracyjnego. Miejscem zamieszkania może być miejscowość, lub w znaczeniu ściślejszym, oznaczenie konkretnego lokalu mieszkalnego, z określeniem nie tylko miejscowości, ale również nazwy ulicy (jeśli w miejscowości są ulice), numeru domu i mieszkania. W sytuacji, gdy małżonkowie mający nieograniczoną władzę rodzicielską, mają różne miejsca zamieszkania, miejscem zamieszkania dziecka będzie miejsce zamieszkania tego rodzica, u którego stale ono przebywa. Zatem w składzie rodziny wnioskodawczyni nie powinna się znaleźć małoletnia J. A. gdyż nie zamieszkuje wraz z matką. Tym samym nie można mówić o przyznaniu świadczenia wychowawczego na drugie i trzecie dziecko, gdyż w świetle ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci G. K. ma dwoje dzieci wspólnie z nią zamieszkujących i które wychowuje z mężem M.K. - ojcem M.K. i P. K. Organ zaznaczył ponadto, że zgodnie z art. 5 ust. 3 ww. ustawy świadczenie wychowawcze na pierwsze dziecko przysługuje, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 800 złotych, a jeżeli członkiem rodziny jest dziecko niepełnosprawne 1200 złotych. Pierwsze dziecko oznacza natomiast jedyne lub najstarsze dziecko w rodzinie w wieku do ukończenia 18 roku życia. Wskazał, iż G. K. może wnieść kolejny wniosek na córkę M. K. zaznaczając we wniosku "wnoszę o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko zamieszkujące ze mną oraz pozostające na moim utrzymaniu". Pismem z dnia [...] października 2016 r. (data wpływu do organu) G. K. wniosła odwołanie od punktu pierwszego powyższej decyzji zarzucając jej naruszenie: - art. 5 ust. 1 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci stwierdzającego, iż świadczenie wychowawcze przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, w wysokości 500,00 złotych miesięcznie na dziecko w rodzinie, poprzez odmowę przyznania świadczenia; - art. 2 pkt 16 ww. ustawy z uwagi na błędną wykładnię definicji rodziny; - zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestnika do władzy publicznej poprzez błędną ocenę materiału dowodowego oraz zawężającą interpretację przepisów ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci w celu odmowy wypłaty świadczenia. Po rozpatrzeniu odwołania G. K. od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] orzekającej o odmowie przyznania świadczenia wychowawczego na M. K. i przyznającej to świadczenie na okres od 1 kwietnia 2016 r. do 30 września 2017 r. na P.K. - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu powołało przepis art. 2 pkt 14 i pkt 16 oraz art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci i wskazało, że najstarsza córka G.K., choć jest jej dzieckiem, nie jest członkiem jej rodziny w rozumieniu ww. ustawy. Córka nie zamieszkuje z nią, lecz z ojcem, zaś wnioskodawczyni przyczynia się do jej utrzymania i wychowania, sprawuje opiekę w przypadku wyjazdu ojca oraz kontaktów osobistych, o których pisze w odwołaniu. Następnie Kolegium wskazało, iż jakkolwiek częste są kontakty wnioskodawczyni i wysoki udział finansowy w utrzymaniu córki, nie zmienia to jednak faktu, że jej miejscem zamieszkania, wskazanym przez sąd, jest każdorazowe miejsce zamieszkania ojca małoletniej. W konsekwencji druga córka wnioskodawczyni M. K. jest pierwszym dzieckiem w rodzinie, którą stanowi G. K. wraz z mężem i dziećmi M. i P. W tej sytuacji słusznie orzekł organ pierwszej instancji, iż świadczenie wychowawcze na M. K., jako na pierwsze dziecko, nie przysługuje. Nie zgadzając się z powyższą decyzją organu II instancji, G. K. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając jej rażące naruszenie prawa, a w szczególności: - naruszenie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci stwierdzającego, iż świadczenie wychowawcze przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, w wysokości 500,00 zł miesięcznie na dziecko w rodzinie, poprzez błędną wykładnię skutkującą odmową przyznania świadczenia; - naruszenie art. 2 pkt 16 ww. ustawy z uwagi na błędną wykładnię definicji rodziny; - naruszenie art. 107 § 3 kpa poprzez brak rozpatrzenia zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i jakiegokolwiek odniesienia się do podniesionych zarzutów na decyzję I instancji oraz brak poczynienia prawidłowych ustaleń w kwestii faktycznego sprawowania opieki nad dzieckiem; - naruszenie art. 7, art. 8 w zw. z art. 77 a także art. 15 kodeksu postępowania administracyjnego tj. naruszenie zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestnika do władzy publicznej poprzez błędną ocenę materiału dowodowego oraz zawężającą interpretację przepisów ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci w celu odmowy wypłaty świadczenia wychowawczego na córkę M. K. w okresie od dnia 1 kwietnia 2016 r. do dnia 30 września 2017 r. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez przyznanie jej prawa do świadczenia wychowawczego na córkę M. K., zasądzenie wypłaty należnego świadczenia za okres do [...] kwietnia 2016 r. do [...] września 2017 r., zasądzenie wypłaty ustawowych odsetek od zaległości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego, ewentualnie wniosła o uchylenie obu decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie oraz podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jednolity (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. – dalej "p.p.s.a."). Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga jest uzasadniona, a decyzje organów obu instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa. Przedmiotem oceny Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2016 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. odmawiającą w punkcie pierwszym przyznania G. K. świadczenia wychowawczego na córkę M. K. i przyznającą w punkcie drugim to świadczenie na P. K. w okresie od [...] kwietnia 2016 r. do [...] września 2017 r. Powodem odmowy przyznania tego świadczenia było uznanie, iż skoro małoletnia J.A. - dziecko pochodzące z rozwiązanego przez rozwód związku małżeńskiego - nie zamieszkuje wraz z matką (gdyż jej miejscem zamieszkania, wskazanym przez sąd, jest każdorazowe miejsce zamieszkania ojca) - to nie można jej uznać za członka rodziny skarżącej. Materialnoprawną podstawę wydania kwestionowanych w niniejszej sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz.U. z 2016 r. poz. 195), dalej jako "ustawa". Stosownie do art. 2 pkt 16 ww. ustawy za rodzinę uważa się odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz zamieszkujące wspólnie z tymi osobami, pozostające na ich utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25. roku życia, a także dzieci, które ukończyły 25. rok życia, legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy albo zasiłek dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2016 r. poz. 162); do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko; w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców rozwiedzionych lub żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu, dziecko zalicza się jednocześnie do członków rodzin obydwojga rodziców. Organy obu instancji zgodnie stwierdziły, że w niniejszej sprawie bezspornym jest fakt, iż miejscem zamieszkania J.A. jest miejsce zamieszkania jej ojca - co wynika z ugody dnia [...] października 2013 r. zawartej przed Sądem Rejonowym dla [...] Wydział Rodzinny i Nieletnich między G. K. a jej byłym mężem W. A. Oznacza to, że jako dziecko nie zamieszkujące z matką nie może - zgodnie z ww. art. 2 pkt 16 - być zaliczone do składu rodziny skarżącej - co skutkuje brakiem prawa do świadczenia wychowawczego na drugie dziecko tj. M. K. Ponadto organ odwoławczy stwierdził, iż jakkolwiek skarżąca przyczynia się do utrzymania i wychowania dziecka, sprawuje opiekę nad córką w przypadku wyjazdów ojca, jej kontakty z córką są częste a udział finansowy wysoki, lecz nie zmienia to faktu, że miejscem zamieszkania J. A. jest adres jej ojca - co wyklucza przyznanie ww. świadczenia wychowawczego. Z takim stanowiskiem organów Sąd nie może się zgodzić – uznając je za przedwczesne. Zarówno bowiem organ pierwszej jak i drugiej instancji nie wziął pod uwagę, iż powołany wyżej art. 2 pkt 16 zawiera w swej treści pojęcie opieki naprzemiennej obojga rodziców rozwiedzionych. Podnieść trzeba, że choć ustawodawca zawarł w ustawie z 11 lutego 2016 r. pojęcie opieki naprzemiennej, to tego pojęcia nie zdefiniował. Jednak zgodnie z utrwalonym już orzecznictwem sądów administracyjnych, pod pojęciem "opieka naprzemienna" należy rozumieć sytuację, w której zgodnie z orzeczeniem sądu rozwiedzeni rodzice sprawują samodzielną, bez udziału drugiego rodzica, opiekę nad wspólnym dzieckiem na przemian, w mniej więcej równych, powtarzających się, następujących po sobie okresach i jednocześnie obojgu rodzicom pozostawiono władzę rodzicielską. W konsekwencji, wiąże się to z faktycznym zamieszkiwaniem dziecka z obojgiem rodziców na przemian. Przy czym, mniej więcej równe okresy sprawowania opieki nie oznaczają okresów wyraźnie równych, lecz okresy porównywalne. Zatem, wystarczające dla uznania opieki naprzemiennej jest ustalenie względnie równego podziału. Jak wynika z akt sprawy oraz - co zauważyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w zaskarżonej decyzji - skarżąca ma częste kontakty z córką a w przypadku wyjazdów służbowych ojca J. A. zamieszkuje z matką. Powyższe wynika ponadto z ugody z dnia [...] października 2013 r., w której w pkt 2 wskazano, że w przypadku zmiany miejsca zamieszkania ojca małoletniej, związanej w szczególności z wykonywanym zawodem, małoletnia J. A. będzie pozostawała na ten czas pod opieką i w miejscu zamieszkania matki G.K. Z zapisów ugody wynikają ponadto kontakty matki z małoletnią córką. Faktem jest, iż w niniejszej sprawie ugoda dotycząca ustalenia miejsca pobytu J.A. oraz jej kontaktów z matką, została zawarta przed Sądem Rejonowym dla [...] Wydział Rodzinny i Nieletnich w dniu [...] października 2013 r. - gdy tymczasem pojęcie opieki naprzemiennej rozwiedzionych rodziców nad dzieckiem pojawiło się dopiero w przepisach ustawy o pomocy Państwa w wychowywaniu dzieci, która weszła w życie dopiero w 2016 roku. Jednakże organy orzekające w sprawie niesłusznie nie wzięły pod uwagę faktu zawarcia tej ugody, która ma moc wyroku sądowego i stanowi tytuł wykonawczy – zgodnie z art. 777 § 1 pkt 1 k.p.c. Wobec powyższego organy powinny przede wszystkim ustalić, w jaki sposób sprawowana była ww. opieka. Następnie zaś powinny ocenić, czy faktycznie wykonywana forma opieki przez skarżącą nie spełnia kryterium (niezdefiniowane) opieki naprzemiennej (przebywanie dziecka z każdym z rodziców, w powtarzających się cyklach w porównywalnych okresach) - a zatem, czy będzie miał zastosowanie przepis art. 2 pkt 16 ustawy, który uznaje za członka rodziny dziecko znajdujące się pod opieką naprzemienną obojga rodziców rozwiedzionych lub żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu. Ponadto - co sam zauważył organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji - kontakty skarżącej z córką są bardzo częste. Jak wynika ponadto z treści odwołania J. A. pozostawała już przez rok pod wyłączną opieką matki z uwagi na wyjazd ojca na misję wojskową. Do tej okoliczności nie odniósł się w żaden sposób organ drugiej instancji. Ponownie rozpatrując sprawę organy winny zatem dokładnie wyjaśnić, jaki jest zakres opieki sprawowanej przez matkę nad małoletnią J. A. i czy wymiar sprawowanej przez rodziców opieki jest porównywalny. Poza tym brak jest również szczegółowej analizy złożonej do akt sprawy ugody zawartej w dniu [...] października 2013 r. - dotyczącej sprawowania opieki nad córką skarżącej. W tej sytuacji Sąd doszedł do przekonania, że organy orzekające w sprawie naruszyły przepisy postępowania, to jest art. 7, art. 77 § 1 kpa i art.80 kpa – zaś naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie wyjaśnić należy, że G.K. wniosła odwołanie tylko od pkt. 1 decyzji organu I instancji - odmawiającego przyznania świadczenia wychowawczego na M.K.. Tymczasem organ II instancji rozpatrzył odwołanie G. K. w szerszym zakresie uznając, że dotyczy ono całej decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. - zarówno w części orzekającej o odmowie przyznania świadczenia wychowawczego na M.K., jak i przyznającej to świadczenie na P.K. - a następnie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Ponownie rozpoznając sprawę organy należycie przeprowadzą postępowanie wyjaśniające mające na celu ustalenie sposobu sprawowania opieki nad J.A. - z uwzględnieniem przedstawionych wyżej rozważań Sądu - co będzie miało wpływ na ocenę liczby dzieci wchodzących w skład rodziny skarżącej, a co za tym idzie przyznania bądź odmowy przyznania świadczenia wychowawczego na M. K. W tym celu może być niezbędne przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, w myśl art. 15 ust. 1 ustawy z 11 lutego 2016 r., zarówno u skarżącej jak i u ojca dziecka. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718, ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.