I SA/Wa 59/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Durzyńska Sędziowie: WSA Dariusz Pirogowicz WSA Emilia Lewandowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 24 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi B. S. na postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Minister Infrastruktury i Budownictwa, postanowieniem z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku B. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy swoje wcześniejsze postanowienie z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2012 r. nr [...] stwierdzającej nabycie z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę [...], własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną gminną - ul. [...] (poprzednio ul. [...]), położonej w jednostce ewidencyjnej [...], obręb [...], oznaczonej na mapie z projektem podziału [...] dz. nr [...] o pow. [...] ha, wydzielonej z dz. nr [...], ujawnionej w KW nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...] Wydział Ksiąg Wieczystych, stanowiącej w dniu 31 grudnia 1998 r. współwłasność spadkobierców J. S., tj. H. S., F. S., D. S. i A. K., a na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z [...] marca 2008 r. sygn. akt [...] o dział spadku i zniesienie współwłasności - współwłasność F. S. i A. K. Powyższe postanowienie wydane zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] września 2012 r. r. stwierdził nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności opisanej wyżej nieruchomości, zajętej pod drogę publiczną gminną. B. S. i D. D., pismem z dnia 27 grudnia 2016 r., sprecyzowanym w dniu 15 stycznia 2017 r., wystąpili o stwierdzenie nieważności w/w decyzji z dnia [...] września 2012 r. Minister Infrastruktury i Budownictwa postanowieniem z dnia [...] lipca 2017 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności w/w decyzji uznając, że wnioskodawcy nie posiadają interesu prawnego w niniejszej sprawie, a w konsekwencji nie są stroną postępowania w rozumieniu art. 28 kpa. B. S. wystąpiła z wnioskiem ponowne rozpatrzenie sprawy. Minister Infrastruktury i Budownictwa rozpoznając sprawę stwierdził, że postanowienie organu pierwszej instancji jest prawidłowe. Organ przytoczył treść przepisów kpa oraz stosowne orzecznictwo sądowoadministracyjne odnoszące się do kwestii stwierdzenia nieważności decyzji, strony postępowania administracyjnego oraz interesu prawnego i podkreślił, że w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, interes prawny wynika z przepisu art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.). Stronami w tego rodzaju postępowaniach są osoby, które w dniu 31 grudnia 1998 r. były właścicielami nieruchomości, bądź ich następcy prawni, Skarb Państwa lub właściwa jednostka samorządu terytorialnego oraz osoby, którym obecnie przysługują prawa rzeczowe do nieruchomości. Organ zaznaczył, że z treści księgi wieczystej KW [...] oraz postanowień Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] października 2003 r. sygn. akt [...] i z dnia [...] marca 2008 r. sygn. akt [...] wynika, że właścicielami przedmiotowej nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r. byli H. S., F. S., D. S. oraz A. K. Na dzień wydania decyzji Wojewody [...] właścicielami przedmiotowej nieruchomości byli F. S. oraz A. K. (w postanowieniu błędnie wskazano A. K.). Obecnie właścicielem nieruchomości jest Gmina [...]. Tym samym - zdaniem organu – B. S. i D. D. nie posiadali w dniu 31 grudnia 1998 r., jak i obecnie nie posiadają tytułu prawnorzeczowego do przedmiotowej nieruchomości, nie byli również stronami w postępowaniu zakończonym decyzją Wojewody [...] z dnia [...] września 2012 r., zatem nie posiadają interesu prawnego w niniejszej sprawie, a w konsekwencji nie są stronami postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 kpa. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła B. S. wnosząc o "przyznanie jej statusu strony w postępowaniu o unieważnienie decyzji Wojewody [...]" oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżąca powołała prawomocny wyrok WSA w Gliwicach z dnia 24 lipca 2017 r. sygn. akt II SA/Gl 276/17, który w jej ocenie jednoznacznie określa jej interes prawny do całego obszaru objętego zapisami [...] dla dzielnicy [...] w [...], w tym także do planowanej drogi publicznej - ul. [...]. Skarżąca przedstawiła ponadto szereg zarzutów odnoszących się do decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2012 r. oraz prowadzonego przez organ postępowania twierdząc, że ustalenia dotyczące spełnienia przesłanek z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. są błędne. Zakwestionowała też prawidłowość decyzji dotyczących D. D. oraz powołała wyrok Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r., na mocy którego Gmina [...] została zobowiązana do wydania fragmentu jej nieruchomości zajętej pod drogę – ul. [...]. W piśmie z dnia 24 stycznia 2018 r. skarżąca podniosła ponadto, że fakt, iż powinna być stroną postępowania dotyczącego ul. [...] wynika z załączonej do pisma decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2018 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] lipca 2017 r. nie naruszają prawa. Zaskarżonym postanowieniem Minister Infrastruktury i Budownictwa, działając na podstawie art. 61a kpa i art. 157 § 2 kpa, odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2012 r. uznając, że B. S., podobnie jak D. D., nie przysługuje status strony postępowania w rozumieniu art. 28 kpa i nie mogą oni skutecznie wystąpić z wnioskiem o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Zdaniem Sądu stanowisko organu jest prawidłowe. Zgodnie z treścią art. 61a § 1 kpa, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 kpa (żądanie wszczęcia postępowania), zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis ten znajduje zastosowanie w sprawach o stwierdzenie nieważności decyzji (o ile nie są one wszczynane z urzędu) w związku z treścią art. 157 § 2 kpa, który przewiduje możliwość inicjowania postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji na żądanie strony. W myśl art. 28 kpa stroną postępowania administracyjnego jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Jak słusznie wskazał organ w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że istoty interesu prawnego należy upatrywać w jego związku z konkretną normą prawa materialnego, na podstawie której w postępowaniu administracyjnym określony podmiot, w określonym stanie faktycznym, może domagać się konkretyzacji jego uprawnień lub obowiązków, bądź żądać przeprowadzenia kontroli określonego aktu w celu ochrony jego sfery praw i obowiązków przed naruszeniami dokonanymi tym aktem i doprowadzenia tego aktu do stanu zgodnego z prawem. W konsekwencji stroną postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji jest każdy podmiot, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki prawne stwierdzenia nieważności tej decyzji. Postępowanie nieważnościowe, którego wszczęcia żądano dotyczyło decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2012 r., którą organ, działając na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, stwierdził nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną gminną, szczegółowo opisaną w decyzji, stanowiącej w dniu 31 grudnia 1998 r. własność H. S., F. S., D. S. i A. K. W dniu wydania w/w decyzji Wojewody [...] nieruchomość stanowiła zaś współwłasność F. S. i A. K. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, że przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nabycia z mocy prawa przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego własności nieruchomości drogowej, toczącym się w trybie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r., ma osoba będąca w dniu 31 grudnia 1998 r. właścicielem nieruchomości lub jej następcy prawni, Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego, na rzecz której następuje przeniesienie własności nieruchomości oraz osoby, którym przysługują obecnie prawa rzeczowe do nieruchomości. W postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności wydanej w takim postępowaniu decyzji przymiot strony ma ponadto każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Ze zgromadzonego w rozpoznawanej sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że B. S., jak i D. D., na dzień 31 grudnia 1998 r. nie byli właścicielami nieruchomości objętej decyzją Wojewody [...] z dnia [...] września 2012 r. oraz nie przysługiwał im i obecnie nie przysługuje jakikolwiek inny tytuł prawnorzeczowy do przedmiotowego mienia. Nie byli oni stroną postępowania zakończonego powołaną decyzją. Decyzja ta nie była do nich adresowana i nie przyznawała im żadnych praw. Oczywiste zatem jest, że skarżąca nie posiada interesu prawnego w przedmiotowej sprawie i nie przysługuje jej przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa. Wydane w sprawie rozstrzygnięcia organów obu instancji odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności w/w decyzji z dnia [...] września 2012 r. są więc zgodne z prawem. Zauważyć jednocześnie trzeba, że skarżąca błędnie wywodzi przymiot strony z faktu, iż była stroną postępowania zakończonego powołanym w skardze wyrokiem WSA w Gliwicach z dnia 24 lipca 2017 r. sygn. akt II SA/Gl 276/17. Było to odrębne postępowanie administracyjne, toczące się w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, na podstawie odrębnych przepisów, odnoszące się do odrębnych podmiotów. Okoliczność przysługiwania B. S. przymiotu strony w/w postępowaniu w żaden sposób nie oznacza, że przysługuje jej uprawnie do skutecznego żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2012 r. Uprawnienie takie nie wynika również z załączonej do pisma z dnia 24 stycznia 2018 r. decyzji z dnia [...] stycznia 2018 r. [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Odnosząc się natomiast do podnoszonych zarzutów dotyczących zgodności z prawem decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2012 r., a także innych powoływanych w skardze rozstrzygnięć organów administracji publicznej, wskazać należy, że nie mogą one być przedmiotem oceny Sądu w ramach niniejszego postępowania, wychodzą bowiem poza zakres kontrolowanej sprawy, która dotyczy odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z uwagi na brak przymiotu strony. Rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów kpa. Postępowanie przeprowadzone zostało zgodnie z zasadami określonymi w kodeksie. Organy rozpoznające sprawę w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły materiał dowodowy oraz w należyty sposób uzasadniły zajęte stanowisko. W świetle powyższego stwierdzić trzeba, że wniesiona skarga jest bezzasadna i brak jest podstaw do jej uwzględnienia. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na mocy art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w związku z art. 120 tej ustawy.