I SA/Wa 590/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Skiba (spr.), Sędziowie sędzia WSA Monika Sawa, asesor WSA Iwona Ścieszka, , po rozpoznaniu w dniu 8 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Miasta [...] na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącego Miasta [...] kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej organ lub Minister) odmówił wszczęcia postępowania. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia Minister wskazał, że Prezydent [...], wnioskiem z dnia [...] września 2019 r., zwrócił się o stwierdzenie nieważności orzeczenia Międzykościelnej Komisji Regulacyjnej z dnia [...] czerwca 2013 r. Orzeczeniem ustanowiono na rzecz Parafii E.-R. w [...] prawo użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w [...] , oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni [...] m2, przeznaczonej na przebudowę położonej w [...] ul. [...]. W dniu 14 stycznia 2020 r. organ odmówił wszczęcia postępowania. W ocenie Ministra Międzykościelna Komisja Regulacyjna, działa na podstawie ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o gwarancjach wolności sumienia i wyznania (Dz. U. z 2017 r. poz. 1153), oraz rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowego trybu postępowania regulacyjnego przed Międzykościelną Komisją Regulacyjną (Dz.U. Nr 279, poz. 2768, z późn. zm.) i jest wyposażona w samodzielne, władcze kompetencje do orzekania w sprawach majątkowych kościelnych osób prawnych i żaden przepis prawa nie czyni Ministra, organem wyższego stopnia dla Komisji. Ponadto Komisja funkcjonuje poza strukturami organizacyjnymi Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji, które zapewnia jej jedynie obsługę organizacyjno-techniczną. Komisja nie podlega, ani nie jest nadzorowana przez Ministra. Wobec tego stwierdził, że wobec obowiązujących przepisów prawnych, Minister nie stanowi organu odwoławczego od orzeczeń Komisji. Podkreślił także, że kwestia stwierdzenia nieważności orzeczeń Komisji w świetle obowiązujących przepisów jest co najmniej dyskusyjna. Zakres stosowania Kodeksu postępowania administracyjnego w postępowaniu regulacyjnym przed Komisją jest ograniczony jedynie do czynności enumeratywnie wymienionych w rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowego trybu postępowania regulacyjnego przed Komisją. Skargę na powyższe postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji złożyło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Miasto [...] zarzucając: 1) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 17 pkt 3 Kpa w związku z § 1 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 10 stycznia 2018 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji poprzez uznanie przez Ministra braku swojej właściwości w sprawie o stwierdzenie nieważności orzeczenia Międzykościelnej Komisji Regulacyjnej z dnia 7 czerwca 2013 r., 2) naruszenie przepisów postępowania tj. art. 61a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez brak wskazania z jakich innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte i poprzestanie na argumentacji, iż Minister nie stanowi organu odwoławczego od orzeczeń Międzykościelnej Komisji Regulacyjnej, 3) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 65 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez jego niezastosowanie i zaniechanie niezwłocznego przekazania wniosku Prezydenta [...] z dnia [...] września 2019 r. o stwierdzenie nieważności orzeczenia Międzykościelnej Komisji Regulacyjnej do organu właściwego w sytuacji, gdy Minister uznał się za organ niewłaściwy w niniejszej sprawie. Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu postanowienia. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2021 r. dopuszczono do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika postępowania [...] Sp. z. o.o. , która wniosła o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie zaś do art. 145 §1 pkt 1ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm. - dalej p.p.s.a.) uwzględnienie skargi następuje w przypadku: a) naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b)naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowił art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a. (żądanie wszczęcia postępowania), zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Pojęcie "innych uzasadnionych przyczyn" nie zostało ustawowo zdefiniowane, jednak odmowę wszczęcia postępowania na tej podstawie – jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych - wiąże się z sytuacją, w której zachodzą przyczyny uniemożliwiające uruchomienie i prowadzenie postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z 14 października 2020 r. II OSK 1622/20, publik. CBOSA). Tytułem przykładu można tu wymienić: brak podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym; gdy żądanie wniesiono po upływie terminu określonego w ustawie dla dochodzenie określonych praw; żądanie dotyczy sprawy, która nie podlega załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej; żądanie wniesiono w sprawie rozstrzygniętej inną decyzją lub w której toczy się postępowanie przed właściwym organem administracji. Do "innych przyczyn" powodujących przeszkodę do wszczęcia postępowania orzecznictwo i doktryna nie zalicza natomiast braku właściwości organu do załatwienia sprawy. Należy też podkreślić, że instytucja odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego powinna być interpretowana w sposób ścisły, a zatem niedopuszczalna jest ich rozszerzająca wykładnia. Żądanie skarżącego dotyczyło stwierdzenia nieważności orzeczenia Międzykościelnej Komisji Regulacyjnej z dnia 7 czerwca 2013 r., którym to orzeczeniem ustanowiono na rzecz Parafii E.-R. w [...] prawo użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w [...], oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. [...] m2, stanowiącej własność Miasta [...]. Powodów, z jakich Minister odmówił wszczęcia postępowania, wyraźnie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia nie wyartykułowano, opisano jedynie kompetencje Ministra w postępowaniu regulacyjnym i podstawy prawne działania Międzykościelnej Komisji Regulacyjnej. Z uzasadnienia można jednak wywieść, że powodem odmowy wszczęcia postępowania było uznanie przez Ministra braku możliwości stwierdzenia nieważności orzeczeń Komisji w trybie administracyjnym. Taka sytuacja nie wystąpiła jednak w niniejszej sprawie. Zdaniem sądu zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy ma stanowisko Trybunału Konstytucyjnego wyrażone w wyroku z dnia 13 marca 2013 r. sygn. akt K 25/10 (OTK-A 2013/3/27). W sprawie tej Trybunał Konstytucyjny dokonywał oceny zgodności z art. 31 ust. 3 i art. 165 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej art. 33 ust. 5 w związku z art. 33 ust. 2 zdanie trzecie ustawy z dnia 20 lutego 1997 r. o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych żydowskich w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 41, poz. 251, z 1998 r. Nr 59, poz. 375 i Nr 106, poz. 668, z 2004 r. Nr 68, poz. 623 oraz z 2010 r. Nr 106, poz. 673). W ww. wyroku Trybunał uznał, że art. 33 ust. 5 w związku z art. 33 ust. 2 zdanie trzecie ustawy z dnia 20 lutego 1997 r. o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych żydowskich w Rzeczypospolitej Polskiej rozumiany w ten sposób, że nie wyłącza innych niż odwołanie środków prawnych od orzeczenia Komisji Regulacyjnej, jest zgodny z ww. przepisami Konstytucji RP. W uzasadnieniu wyroku Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że działalność Komisji polegająca na wydawaniu orzeczeń stanowi przejaw szeroko pojętej działalności administracji publicznej. Komisję ulokowano w strukturze organów administracji państwowej. Postępowanie regulacyjne przeprowadza Komisja złożona z przedstawicieli wyznaczanych przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Zarząd Związku Gmin. Szczegółowy tryb postępowania regulacyjnego określa Minister. Udział w składzie Komisji przedstawicieli związku nie wpływa, zdaniem Trybunału, na ocenę merytorycznego charakteru orzeczenia Komisji. Nawet jeśli samą Komisję trudno uznać za organ administracji, to ma ona cechy, które pozwalają przyjąć, że wydawanie orzeczeń przez Komisję stanowi przejaw działania szeroko pojętej administracji publicznej. Władztwo administracyjne nie musi być za każdym razem realizowane przez państwo i jego organy, ale również może być sprawowane przez inne organy i instytucje niepaństowowe, którym państwo przekazało do realizacji pewien zakres władztwa administracyjnego w określonej kategorii spraw. Argumenty o polubownym do pewnego stopnia charakterze postępowania przed Komisją odnoszą się do etapu przygotowania i zawierania ugody przed Komisją, nie zaś do etapu wydawania przez Komisję orzeczenia. Skoro działalność Komisji Regulacyjnej stanowi przejaw szeroko pojętej działalności administracji publicznej, a w orzeczeniu wydanym na podstawie art. 33 ust. 2 zdanie drugie u.p.g.ż. Komisja jednostronnie i władczo rozstrzyga o sytuacji prawnej indywidualnych podmiotów znajdujących się poza Komisją i strukturą administracji rządowej, to orzeczenie Komisji Regulacyjnej, zdaniem Trybunału, ma cechy zewnętrznego aktu administracyjnego. Z uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego wynika również, że Trybunał nie przesądził tego, czy z uwagi na fakt władczego załatwiania przez Komisję spraw indywidualnych orzeczenie Komisji stanowi decyzję administracyjną czy też rozstrzygnięcie o cechach aktu administracyjnego sensu largo. Art. 104 § 1 k.p.a. przewiduje bowiem, że organ administracji publicznej, a w konsekwencji także powołany z mocy prawa "inny podmiot" rozstrzygający sprawę indywidualną, załatwia sprawę co do zasady przez wydanie decyzji, chyba że przepisy przewidują inaczej. Wynika stąd, zdaniem Trybunału, że władcze rozstrzygnięcie indywidualnej sprawy może polegać na podjęciu takiego władczego aktu administracyjnego, który formalnie nie stanowi decyzji administracyjnej. Trybunał podkreślił, że w orzecznictwie NSA pojęcie decyzji administracyjnej jest interpretowane szeroko. Jest ono utożsamiane z aktem administracyjnym w celu przeciwstawienia go innym formom działania administracji: aktom normatywnym, ugodom, porozumieniom administracyjnym, niewładczym czynnościom cywilnym i materialno-technicznym, a także czynnościom ściśle faktycznym. Niezależnie zatem od ostatecznej cechy orzeczenia Komisji Regulacyjnej postępowanie regulacyjne przed Komisją Regulacyjną jest procedurą administracyjną o znacznym stopniu autonomiczności, w którym przepisy ogólnego postępowania administracyjnego stosowane są - jeśli nie wprost, to co najmniej odpowiednio - z wyraźną preferencją dla stosowania ogólnej procedury administracyjnej dla zabezpieczenia interesów stron przed arbitralnością organu administracji publicznej. Trybunał stwierdził również, że art. 33 ust. 5 nie wyklucza wniesienia do Komisji Regulacyjnej wniosku o wznowienie postępowania (art. 148 k.p.a.) ze względu na wadliwości proceduralne przy wydawaniu orzeczenia. Nie jest także wykluczone wniesienie wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia Komisji (art. 157 § 2 k.p.a.) ze względu na wadliwości materialne, przy czym korzystanie z tych środków uzależnione jest od innych przesłanek wskazanych w tych przepisach. Nie jest wreszcie wykluczone uchylenie lub zmiana ostatecznego orzeczenia Komisji, na mocy której strona nabyła prawo, za zgodą uposażonej gminy wyznaniowej żydowskiej, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony (art. 154 i art. 155 k.p.a.). W ocenie sądu, przytoczone wyżej rozważania Trybunału Konstytucyjnego, chociaż zostały poczynione na tle ustawy z dnia 20 lutego 1997 r. o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych żydowskich w Rzeczypospolitej Polskiej, należy w pełni podzielić. Ustawa z dnia 13 maja 1994 r. o stosunku Państwa do Kościoła E.- A. w Rzeczpospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 73, poz. 323 ze zm.) zawiera bowiem analogiczne rozwiązania prawne (vide art. 39-45 tej ustawy), do tych, które stanowiły przedmiot oceny Trybunału Konstytucyjnego. Z przytoczonych wyżej rozważań Trybunału Konstytucyjnego wynikają zatem dwie kwestie: postępowanie regulacyjne przed Komisją Regulacyjną jest procedurą administracyjną o znacznym stopniu autonomiczności, w którym przepisy ogólnego postępowania administracyjnego stosowane są - jeśli nie wprost, to co najmniej odpowiednio - z wyraźną preferencją dla stosowania ogólnej procedury administracyjnej dla zabezpieczenia interesów stron przed arbitralnością organu administracji publicznej oraz możliwe jest stosowanie trybów nadzwyczajnych w stosunku do orzeczeń Komisji, w tym trybu o stwierdzenie nieważności orzeczenia Komisji. Dlatego też Sąd za nieprawidłowe uznał stanowisko organu o braku w obowiązującym systemie prawnym podstawy materialnoprawnej do rozpoznania żądania skarżącej w trybie administracyjnym, co w efekcie czyniło niedopuszczalnym zastosowania w sprawie wyłącznie na tej podstawie art. 61 a k.p.a. Przyjęcie odmiennej interpretacji wskazanych powyżej przepisów prowadziłoby bowiem do sytuacji, w której działanie organu nie podlegałoby jakiekolwiek kontroli, co w świetle zasad postępowania administracyjnego, w tym zasady legalizmu (art. 6 k.p.a.) jest nie do pogodzenia z zasadą demokratycznego państwa prawa, wyrażoną w art. 2 Konstytucji. Mamy bowiem do czynienia z władczym rozstrzygnięciem organu umiejscowionego w strukturze organów administracji, rozstrzygającym o prawach skarżącego. Z powyższego wynika zatem, że organ administracji winien nie tylko właściwie interpretować wnioski składane przez uprawnione podmioty, ale także nadawać im odpowiedni bieg. Kwestia wtórną jest natomiast kwestia właściwości organu. Należy tylko przypomnieć, że przekazanie podania (wniosku) następuje w formie czynności materialnoprawnej i ma wyłącznie ten skutek, że organ administracji publicznej, któremu sprawa została przekazana ma obowiązek podjąć czynności w sprawie, o ile sam uznałby swoją właściwość (art. 19 k.p.a.), a w przeciwnym przypadku obowiązany jest zainicjować przed właściwym organem lub sądem spór o właściwość lub spór kompetencyjny. Mając powyższe na względzie Sąd stanął na stanowisku, że rozstrzygnięcie Ministra narusza przepisy postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy i działając na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie. W toku ponownego rozstrzygania sprawy, organ zobowiązany będzie do uwzględnienia zawartej w niniejszym wyroku oceny prawnej. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a. Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w związku z art. 120 powołanej ustawy.