I SA/Wa 590/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu K. D. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz K. D. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z [...] marca 2021 r. nr [...], Wojewoda [...], działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.; dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania [...] S.A. z siedzibą w [...], uchylił decyzję Starosty [...] z [...] lipca 2020 r. nr [...] o odmowie ograniczenia sposobu korzystania z części nieruchomości położonej w obrębie i jednostce ewidencyjnej [...] - miasto, stanowiącej działkę oznaczoną jako działka ew. nr [...] o pow. [...] ha, będącej własnością K.D. w ½ cz. i E. T. w ½ cz. w celu budowy linii [...], demontażu istniejącej linii napowietrznej nn, budowy nowej linii napowietrznej nn wraz ze słupem, zawieszenie istniejących przewodów oświetlenia [...]mm2 na nowym słupie; i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Decyzja Wojewody [...] została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wnioskiem z [...] lutego 2020 r., doprecyzowanym pismem z [...] marca 2020 r., [...] S.A. wystąpiła na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r., poz. 1990 ze zm.) dalej: u.g.n., o ograniczenie sposobu korzystania z części opisanej na wstępie nieruchomości. Do wniosku dołączyła m.in. decyzję Wójta Gminy [...] z [...] września 2019 r. nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego w obszarze działki ew. nr [...], polegającej na budowie linii kablowej [...] oraz budowę linii elektroenergetycznej nn. Ustalono, że nieruchomość uregulowana jest w księdze wieczystej nr KW [...] na rzecz K.D. (w ½ części) oraz E. T. (w ½ części). Właścicielki nieruchomości nie podpisały porozumienia w kwestii wyrażenia zgody na wykonanie prac objętych ww. wnioskiem, złożonym przez [...] S.A. Decyzją z [...] lipca 2020 r. Starosta [...], na podstawie art. 112, 124 i 6 pkt 2 u.g.n., odmówił [...] S.A. ograniczenia sposobu korzystania z części przedmiotowej nieruchomości stwierdzając, że wniosek inwestora nie może zostać uwzględniony, gdyż nie spełnia przesłanki zawartej w art. 124 ust. 1 u.g.n. w zakresie jego zgodności z decyzją z [...] września 2019 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, wydaną przez Wójta Gminy [...]. Jednocześnie wskazał, że pismem z [...] maja 2020 r. zobowiązał wnioskodawcę m.in. do przedłożenia mapy do celów prawnych z naniesionymi obiektami stanowiącymi treść mapy zasadniczej sporządzonej przez jednostkę wykonawstwa geodezyjnego i kartograficznego, przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierającej w swojej treści: przebieg planowanej inwestycji, powierzchnię gruntu przewidzianą do zajęcia na czas wykonywania robót oraz powierzchnię gruntu niezbędną do trwałego urządzenia elementów planowanej inwestycji. Te jednak przez wnioskodawcę nie została przedłożona, a w piśmie z [...] maja 2020 r. zakwestionował on zasadność żądania jej dostarczenia. Od decyzji tej [...] S.A. wniosła odwołanie, kwestionując w nim m.in. żądanie dostarczenia mapy do celów prawnych na potrzeby postępowania w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Decyzją z [...] marca 2021 r. Wojewoda [...], działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił decyzję Starosty[...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wojewoda podzielił ocenę Starosty, że załącznik graficzny do wniosku inicjującego postępowanie, nie zawierał zwymiarowanych oznaczeń zajętości gruntu działki nr [...] ani oznaczenia głębokości posadowienia przewodów oraz wymiarów odcinka do demontażu ani powierzchni zajętości gruntu związanej z wykonywanymi pracami. Żadnych oznaczeń w tym zakresie nie ma również na załączniku graficznym do decyzji lokalizacyjnej również nie ma. Nie zostały zatem w jego ocenie dopełnione przez inwestora warunki wezwania organu prowadzącego postępowanie. Zgodził się przy tym ze Starostą, że załącznik graficzny do decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości stanowi jej integralną część, a zatem powinien być tak sporządzony i opisany, by nie powstały wątpliwości co do jego związku z określoną decyzją. Powinien on zawierać m.in. oznaczone granice działki, trasę przebiegu planowanej inwestycji z obiektami istniejącymi i planowanymi, zaznaczoną powierzchnię gruntu przewidzianą do zajęcia na czas robót oraz powierzchnię gruntów niezbędnych do trwałego urządzenia elementów planowanej inwestycji i legendę uwzględniająca te wszystkie elementy z oznaczeniem kolorami. W dalszej kolejności podał, że pełnomocnik inwestora poinformował go (pismem z [...] listopada 2020 r.), iż dla działki [...] i [...] obręb [...] zaistniały nowe okoliczności. Burmistrz Miasta i Gminy [...] wyraził bowiem zgodę na ułożenie linii kablowej [...] oraz przebudowę linii napowietrznej nn wzdłuż ul. [...]. Na działce nr [...] linia kablowa będzie budowana na długości 18 m. Do pisma informującego o tej okoliczności pełnomocnik załączył także rysunki z aktualnym przebiegiem linii elektroenergetycznych. W tym stanie rzeczy organ odwoławczy uznał, że ww. pismo wraz z załącznikiem graficznym stanowi nowy materiał dowodowy, który wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i orzeczenia z zachowaniem zasady dwuinstancyjności. Wobec czego decyzje pierwszoinstancyjną należy uchylić. Przy ponownym zaś rozpatrywaniu niniejszej sprawy Starosta winien uwzględnić ustalenia zawarte w niniejszej decyzji oraz nowe okoliczności i rozpatrzyć nadesłane w toku postępowania odwoławczego nowe dowody. Od decyzji Wojewody [...] K. D. wniosła sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie podnosząc w nim zarzut naruszenia w toku postępowania odwoławczego zasady bezstronności działania organu administracji, a to wobec uwzględnienie wyłącznie opinii strony wnoszącej o ograniczenie własności. Wskazała przy tym, że wraz z siostrą nie miały możliwości złożenia własnej opinii lub wniosku, gdyż o postępowaniu dowiedziała się w chwili otrzymania zaskarżonej decyzji, mimo że mają w sprawie interes prawny i faktyczny. Wywodziła nadto, że decyzja Wojewody wydana została w istocie bez podstawy prawnej, gdyż przywołany w niej art.138 § 2 k.p.a., dający organowi rozpatrującemu odwołanie możliwość uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, nie zakłada dowolności jego stosowania. Ustawodawca zaś wyraźnie zawęził jego działanie do sytuacji, w której nastąpiło naruszenie prawa. Tymczasem decyzja Wojewody nie wskazuje jakie przepisy zostały naruszone, ani w jakim zakresie. Skarżąca oceniała jednocześnie, że celem odwołania spółki energetycznej było doprowadzenie do wydania decyzji umożliwiającej zabór części jej działki, przy jednoczesnym utrudnieniu dochodzenia odszkodowania jak i korzystania z pozostałej części działki. W związku z czym wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda [...] wniósł o jego oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: sprzeciw jest zasadny, gdyż Wojewoda [...] wydając decyzję wykroczył poza granice wyznaczone art. 138 § 2 k.p.a. uprawniające go do podjęcia rozstrzygnięcia kasacyjnego. W myśl tego przepisu "organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Ten rodzaj decyzji, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygania przez organ odwoławczy sprawy, jest w świetle powyższego przepisu dopuszczalny wyjątkowo i dotyczy sytuacji, gdy organ pierwszej instancji przed wydaniem decyzji przeprowadził postępowanie wyjaśniające z istotnym naruszeniem przepisów procedury administracyjnej, skutkiem czego nie zostały w nim poczynione istotne ustalenia stanu faktycznego umożliwiające prawidłowe rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o normy prawa materialnego, a zakres postępowania, jakie winno jeszcze zostać przeprowadzone przekracza granice postępowania uzupełniającego, które może przeprowadzić organ odwoławczy, stosownie do art. 136 k.p.a. Taka sytuacja będzie więc co do zasady zachodziła wówczas, gdy organ pierwszej instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, bądź uczynił to w sposób, który nie pozwala na zrekonstruowanie zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej istotnych z punktu widzenia podejmowanego rozstrzygnięcia elementów stanu faktycznego sprawy. Organ odwoławczy decydując się na zastosowaniu art. 138 § 2 k.p.a. powinien bowiem brać pod uwagę nie tylko zasadę dwuinstancyjności, ale również mieć na względzie i inne przepisy procedury administracyjnej, a zwłaszcza podstawowe zasady wynikające z przepisów k.p.a., jak chociażby: wynikającą z art. 8 k.p.a. zasadę pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej czy ustanowioną w art. 12 k.p.a. zasadę szybkości postępowania (por. wyrok WSA w Warszawie z 10 września 2014 r. sygn. akt. I SA/Wa 406/14, Lex nr 1595798). Tymczasem w realiach rozpoznawanej sprawy w postępowaniu poprzedzającym wydanie przez Wojewodę [...] decyzji z [...] marca 2021 r., takiego rodzaju naruszenia norm procedury administracyjnej prowadzącego do braku możliwości zrekonstruowania stanu faktycznego sprawy niezbędnego dla jej rozstrzygnięcia na gruncie art. 124 ust 1 u.g.n., zwłaszcza przy uwzględnieniu zakresu kompetencji organu odwoławczego, stwierdzić nie sposób. Dowody z dokumentów umożliwiające jego rekonstrukcję zostały już bowiem pozyskane i na ich bazie Starosta wyprowadził wnioski, których zasadności nie podważył Wojewoda. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy stwierdził wręcz, że nie zostały dopełnione przez inwestora warunki wezwania organu prowadzącego postępowanie oraz podkreślił, że podziela stanowisko Starosty, iż załącznik graficzny do decyzji wydanej na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. stanowi jej integralną część, a zatem powinien być tak sporządzony i opisany, by nie powstały wątpliwości co do jego związku z określoną decyzją. Wskazał także na nieprzedłożenie przez stronę mapy , która ów załącznik by stanowiła, zawierającej w swej treści dane niezbędne przy rozstrzyganiu o ograniczeniu własność. Jako przyczynę uchylenia decyzji Starosty [...] podawał natomiast fakt złożenia przez ubiegającego się o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości w dodatkowego dokumentu (dowodu) w postaci pisma z [...] listopada 2020 r. wraz z załącznikiem graficznym. W takim jednak przypadku to organ II instancji obowiązany był go ocenić w kontekście pozostałych dowodów i na tej podstawie dopiero podjąć odpowiednie rozstrzygnięcie, a nie uchylać się od tego obowiązku pod pretekstem obawy o dochowanie standardów wynikających z zasady dwuinstancyjności postępowania. Jak już bowiem zasygnalizowano zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. powinno być poprzedzone wykazaniem, że ewentualne postępowanie dowodowe przeprowadzone w oparciu o przepis art. 136 § 1 k.p.a. będzie niewystarczające (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 grudnia 2020 r. sygn. akt II OSK 2986/20). W sytuacji zatem gdy materiał dowodowy dotychczas zgromadzony i pozyskany w postępowaniu odwoławczym pozwala na zrekonstruowanie elementów stanu faktycznego sprawy niezbędnych dla jej rozstrzygnięcia, rolą Wojewody było wyprowadzenie na jego bazie własnych konkluzji i subsumcji ustalonego w ten sposób stanu faktycznego pod mające zastosowanie w sprawie normy prawa materialnego. Istotą wszak postępowania odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy w jej całokształcie przez organ odwoławczy, w tym także możliwość rozstrzygnięcia jej w sposób odmienny niż uczynił to organ pierwszej instancji (poprzez podjęcie decyzji reformatoryjnej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.), a nie tylko kontrola zakwestionowanego odwołaniem orzeczenia. To zaś oznacza, że zobligowany jest on do samodzielnej oceny dowodów zgromadzonych już w aktach, w tym także nadsyłanych przez strony w postępowaniu odwoławczym, a także ewentualnego przeprowadzenia w tym względzie dodatkowego postępowania dowodowego w granicach wyznaczonych treścią art. 136 k.p.a. Podjęcie zatem rozstrzygnięcia eliminującego na zasadzie art. 138 § 2 k.p.a. decyzję organu pierwszej instancji z uwagi li tylko na zaistnienie nowych okoliczności faktycznych i dowodów, przy jednoczesnym braku wyrażania własnej oceny co do ich znaczenia w sprawie, traktować należy wyłącznie jako pretekst, mający na celu uniknięcie zajęcia w sprawie merytorycznego stanowiska. To zaś oznacza, ze wydana w takich uwarunkowaniach decyzja narusza w stopniu mającym wpływ na wynika sprawy ww. przepis. Niezależnie od powyższego zauważyć wypada, że podejmując decyzję kasatoryjną Wojewoda nie wskazał, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Nie sposób bowiem za takie wskazanie uznać lakonicznej konstatacji o konieczności uwzględnienia ustaleń zawartych w decyzji oraz nowych okoliczności i rozpatrzenia nadesłanych w toku postępowania odwoławczego dowodów. Podkreślić jednocześnie należy, że podejmując niniejsze orzeczenie Sąd nie przesądzał merytorycznych aspektów sprawy administracyjnej, a więc możliwości ograniczenia sposobu korzystania z przedmiotowej nieruchomości. Ocena sądowa decyzji kasatoryjnej dokonywana w ramach rozpoznawania sprzeciwu nie jest bowiem oceną przesądzającą o meritum sprawy, lecz ma wyłącznie charakter formalny. Sąd bada w takim wypadku jedynie, czy w okolicznościach faktycznych sprawy organ odwoławczy słusznie uznał, że zostały spełnione wymogi do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. (por. art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.). Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151a § 1 ustawy Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. W przedmiocie kosztów postępowania (pkt 2 wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy. Na powyższe koszty składa się wpis sądowy od wniesionej skargi w wysokości 100 zł. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ dokona samodzielnej analizy i oceny całokształtu materiału dowodowego zgormadzonego w aktach, przy rozważeniu zasadności podjęcia ewentualnych dodatkowych czynności dowodowych. W aspekcie poczynionych na podstawie tych dowodów ustaleń stanu faktycznego, dokona jego subsumcji pod normę prawną z art. 124 ust 1 u.g.n. Podjętą zaś na tej podstawie decyzję, której treści Sąd nie przesądza, uzasadni zgodnie z wymogami ustanowionymi w art. 107 § 3 k.p.a.