I SA/Wa 595/04

Sygn. akt I SA/Wa 595 /04 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 5 sierpnia 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Łukaszewska-Macioch Sędziowie WSA Daniela Kozłowska (spr.) asesor WSA Iwona Kosińska Protokolant Joanna Grzyb po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 sierpnia 2005 r. sprawy ze skargi M.S. i S.S. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2004 r. nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji o odmowie zwrotu nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2003 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. I SA/Wa 595/04 U z a s a d n i e n i e Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2003 r., [...], orzekł na podstawie art. 154 § 1 k.p.a., o odmowie zmiany ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1995 r., nr [...], utrzymującej w mocy decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] stycznia 1995 r., nr [...], o odmowie zwrotu prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...] m². W uzasadnieniu decyzji Wojewoda podał, że M. i S. S. wystąpili o zmianę ostatecznej decyzji z dnia [...] stycznia 1995 r. o odmowie zwrotu prawa użytkowania wieczystego powyższej nieruchomości podając, że decyzja Burmistrza Miasta [...] jest sprzeczna z treścią wyroku Sądu Najwyższego z dnia 25 stycznia 1996 r., sygn. III ARN 59/95, który orzekł, że przesłanki wywłaszczenia nieruchomości mają również zastosowanie do zwrotu wywłaszczonego prawa użytkowania wieczystego. Wojewoda [... uznał, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 154 k.p.a. stanowi jeden z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego obejmujących przypadki weryfikacji decyzji dotkniętych wadami kwalifikowanymi lub niekwalifikowanymi oraz decyzji prawidłowych. Zgodnie z tym przepisem decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, jeśli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Przepis ten ustanawia dwie przesłanki, które muszą być spełnione łącznie, tj. decyzja nie tworzy praw dla żadnej ze stron postępowania i za wzruszeniem decyzji przemawiają względy interesu społecznego lub słuszny interes strony. W postępowaniu o zwrot wywłaszczonego prawa użytkowania wieczystego drugą stroną postępowania była Gmina Miasta [...], która w związku z odmową zwrotu tego prawa nie straciła władania nad przedmiotową nieruchomością na rzecz M. i S.S.. W związku z tym nie została spełniona pierwsza z przesłanek uchylenia lub zmiany decyzji w trybie art. 154 § 1 k.p.a. W tej sytuacji nie badano, czy decyzje Burmistrza i utrzymująca ją w mocy decyzja Wojewody [...] z [...] kwietnia 1995 r. nie naruszają interesu społecznego ani słusznego interesu strony, gdyż nie miałoby to wpływu na treść rozstrzygnięcia. Po rozpatrzeniu odwołania M. i S.S. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] lutego 2004 r., [...], utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2003 r. Minister uznał, że nie można zgodzić się ze stanowiskiem organu pierwszej instancji, iż na podstawie decyzji o odmowie zwrotu prawa użytkowania wieczystego Gmina Miasto [...] nabyła jakiekolwiek prawo. Własność tej nieruchomości Gmina ta nabyła w dniu 27 maja 1990 r. w drodze komunalizacji i prawo to nie zostało ograniczone poprzez zwrot użytkowania wieczystego. Zachowanie pełni praw właścicielskich nie może być utożsamiane z nabyciem prawa. Badanie interesu społecznego i słusznego interesu strony nie może polegać na ocenie prawidłowości zastosowania przepisów prawa przy wydawaniu decyzji ostatecznej. Na podstawie art. 154 k.p.a. dopuszczalne jest uchylenie decyzji ostatecznych niewadliwych, względnie dotkniętych wadami niekwalifikowanymi. Weryfikacji decyzji pod kątem wad kwalifikowanych służą inne tryby postępowania, tj. tryb stwierdzenia nieważności decyzji oraz tryb wznowienia postępowania. Kwestia dopuszczalności zwrotu wywłaszczonego użytkowania wieczystego nie podlega zatem badaniu w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 154 k.p.a. Dlatego rozstrzygnięcie organu wojewódzkiego, mimo wadliwego uzasadnienia, należało uznać za prawidłowe. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. i S.S. podnieśli, że decyzje wydane zostały z naruszeniem art. 154 k.p.a. poprzez przyjęcie, że nie pozwala on na badanie dopuszczalności zwrotu użytkowania wieczystego. Odpowiadając na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona, choć z innych przyczyn niż w niej wskazane. Przepis art. 154 § 1 k.p.a. dopuszcza możliwość zmiany decyzji ostatecznej, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, przez organ administracji publicznej, który ją wydał lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Istotą postępowania opartego na przepisie art. 154 k.p.a. jest zatem ocena, czy za zmianą decyzji, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, przemawiają racje interesu społecznego lub wzgląd na słuszny interes strony. W postępowaniu toczącym się na podstawie art. 154 k.p.a. niezbędne jest więc ustalenie, czy strony nabyły prawo na podstawie decyzji poddawanej weryfikacji na podstawie tego przepisu oraz ustalenie wymagań interesu społecznego oraz słusznego interesu strony, mając na względzie konkretne okoliczności danej sprawy. Uwzględnić przy tym trzeba, iż przewidziany w art. 154 k.p.a. nadzwyczajny tryb wzruszenia decyzji ostatecznej stanowi odstępstwo od zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych (art. 16 k.p.a.). Z tej przyczyny ocena spełnienia przesłanek warunkujących jego zastosowanie wymaga szczególnie wnikliwej analizy stanu faktycznego oraz stanu prawnego sprawy. Przy ocenie interesu społecznego i słusznego interesu strony nie można pomijać art. 6 k.p.a. stanowiącego, iż organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Zmiana decyzji zgodnie z żądaniem strony nie może prowadzić do wydania orzeczenia sprzecznego z prawem. W interesie społecznym leży bowiem poszanowanie porządku prawnego, który w rozpoznawanej sprawie skonkretyzowany został w ostatecznej decyzji organu administracji o odmowie zwrotu użytkowania wieczystego nieruchomości. Słuszny interes strony może być zatem uwzględniony wyłącznie w granicach określonych obowiązującym prawem. W ocenie Sądu decyzja o odmowie zwrotu tego prawa – wbrew stanowisku Wojewody – nie tworzyła prawa w rozumieniu art. 154 § 1 k.p.a., ponieważ jej charakter nie pozwala na takie uznanie. Z tego powodu decyzja pierwszej instancji uznająca, że nie ma podstaw do oceny dalszych przesłanek z art. 154 § 1 k.p.a. nie znajduje uzasadnienia i narusza ten przepis. W rozpoznanej sprawie doszło do różnej oceny przesłanek z art. 154 § 1 k.p.a., a mianowicie Wojewoda [...] uznał, że decyzja o odmowie zwrotu wywłaszczonego prawa użytkowania wieczystego spowodowała, że gmina nie utraciła władania nieruchomością i w związku z tym nie została spełniona przesłanka z tego przepisu, tzn. jedna ze stron postępowania – Gmina Miasta [...] – nabyła prawo. Odmienne w tej kwestii stanowisko przedstawił Minister Infrastruktury w decyzji odwoławczej, ale prawa gminy wywiódł z decyzji komunalizacyjnej. Nie jest to stanowisko prawidłowe, gdyż postępowanie dotyczy zmiany decyzji odmawiającej zwrotu użytkowania wieczystego, a nie decyzji komunalizacyjnej, która ma zupełnie inny charakter i nie jest związana z postępowaniem o zwrot wywłaszczonego prawa. Organ ten przeoczył przy tym, że w sprawie należało wszelkie rozważania i ustalenia co do dopuszczalności zastosowania art. 154 k.p.a. odnosić do decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1995 r. i poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Miasta [...] z [...] stycznia 1995 r. Podkreślić należy, że przedmiotem postępowania prowadzonego na podstawie art. 154 k.p.a. nie jest ocena, czy zaistniały nowe okoliczności w sprawie lub nowe dowody, jak to ma miejsce w sytuacji wznowienia postępowania w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., lecz – jak wyżej wskazano – ocena, czy za zmianą decyzji przemawiają racje interesu społecznego lub interes strony. Z powyższych względów Sąd orzekł, jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).