I SA/Wa 599/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogdan Wolski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Boniecka - Płaczkowska Sędzia WSA Gabriela Nowak Protokolant Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 sierpnia 2009 r. sprawy ze skargi R.K., Z.K. i J.K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Wojewoda [...], decyzją z dnia [...] lutego 2009 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] sierpnia 2008 r., nr [...], ustalającą odszkodowanie za udział ½ części w nieruchomościach położonych w W. w [...], zajętych pod drogi publiczne, stanowiących działki ewidencyjne nr [...], [...] i [...] z obrębu [...], o łącznej pow. [...] m² oraz zobowiązującą Prezydenta W. do zapłaty odszkodowania. Z uzasadnienia decyzji Wojewody [...] wynika, że Prezydent W. decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. ustalił odszkodowanie za opisaną wyżej nieruchomość przyznając to odszkodowanie na rzecz byłych współwłaścicieli nieruchomości: R. i Z. K. oraz J.K.. Organ stwierdził, że przedmiotowa nieruchomość spełnia przesłanki z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.). Odwołanie od powyższej decyzji złożyli R. i Z.K. oraz J.K. kwestionując wysokość oszacowania nieruchomości. Wojewoda [...] wskazał, że stosownie do treści art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego, za odszkodowaniem przysługującym dotychczasowemu właścicielowi. Odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości. Podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość nieruchomości według stanu z dnia wejścia w życie ustawy, tj. 29 października 1998 r., przy czym nie uwzględnia się wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego trwałymi nakładami poczynionymi po utracie przez osobę uprawnioną prawa do władania gruntem. Wojewoda [...] zaznaczył między innymi, że nieruchomość w ½ części przeszła na własność Gminy Miasta W. z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r., co zostało stwierdzone stosownymi decyzjami Wojewody [...] z dnia [...\ kwietnia 2006 r., nr [...] o nabyciu udziału ½ części w nieruchomości położonej w W. zajętej pod ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...], o pow. [...] m²; z dnia [...] kwietnia 2006 r., nr [...] o nabyciu działu ½ części w nieruchomości położonej w W. zajętej pod ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...], o pow. [...] m²; z dnia [...] października 2006 r., nr [...] o nabyciu udziału ½ części w nieruchomości położonej w W. zajętej pod ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...], o pow. [...] m². Decyzja Wojewody [...] wydana została na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przedmiotowa część nieruchomości nie stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 r. własności Skarbu Państwa ani Gminy i pozostawała jedynie we władaniu Gminy jako drogi publiczne – ul. [...] i ul. [...], a z dniem 1 stycznia 1999 r. stała się z mocy prawa własnością Gminy – Miasto W.. Obecnie nieruchomość jest własnością Miasta W.. Wojewoda [...] wyjaśnił także, że w dniu 5 stycznia 2008 r. został sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy, a wartość nieruchomości oszacowano na kwotę [...] zł. Wartość nieruchomości oszacowana została według stanu z dnia wejścia w życie ustawy z dnia 13 października 1998 r. oraz według wartości rynkowej nieruchomości nieuwzględniającej wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego trwałymi nakładami poczynionymi po utracie przez osobę uprawnioną prawa do władania gruntem. W ocenie organu sporządzony operat został wykonany zgodnie z wymogami § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). W operacie prawidłowo przyjęto metodę oszacowania wartości nieruchomości. Zgodnie bowiem z § 36 ust. 1 rozporządzenia przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transkacyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Zgodnie z § 4 ust. 3 przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. W świetle powyższego Wojewoda [...] uznał, że rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji jest prawidłowe. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli R.K., Z.K. i J.K., podnosząc, że operat szacunkowy dotyczący gruntów zajętych pod drogi publiczne, stanowiące działki nr [...], [...] i [...] z obrębu [...], na podstawie którego ma być wypłacone odszkodowanie narusza prawa obywatelskie, nie jest prawidłowo wykonany oraz jest niezgodny z art. 21 Konstytucji RP. W uzasadnieniu skargi przytoczono szereg argumentów potwierdzających podnoszone zarzuty oraz wniesiono o przyznanie słusznego i uczciwego odszkodowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zarzuty skargi sprowadzają się w istocie do zakwestionowania zaskarżonej decyzji w uwagi na oparcie rozstrzygnięcia na jednym ze sporządzonych w sprawie operatów szacunkowych. Organy administracyjne, zdaniem skarżących, bezpodstawnie, uwzględniły jedynie operat, w którym określono niższą kwotę należnego odszkodowania. Zarzuty te są o tyle zasadne, że w toku postępowania administracyjnego naruszono przepisy postępowania określające zakres czynności organu, w szczególności dotyczące przeprowadzenia i oceny dowodów, a także uzasadnienia decyzji. Uchybienia w tym zakresie mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadniając powyższe stanowisko Sąd na wstępie wskazuje, że odszkodowanie za nieruchomość zajętą pod drogi publiczne należy ustalić przy wykorzystaniu zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, co wynika z art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), dalej: ustawa z dnia 13 października 1998 r. Wydane na podstawie art. 159 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), dalej: ustawa o gospodarce nieruchomościami, rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), dalej: rozporządzenie z dnia 21 września 2004 r., zawiera szczegółową regulację, która powinna być uwzględniona przy wycenie i sporządzeniu operatu szacunkowego. Wobec tego ustalenie należnego odszkodowania powinno nastąpić przy wzięciu pod uwagę wartości nieruchomości według stanu nieruchomości z dnia wejścia w życie ustawy z dnia 13 października 1998 r., tj. 29 października 1998 r. i nieuwzględnieniu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego trwałymi nakładami poczynionymi po utracie przez osobę uprawnioną prawa do władania gruntem. Określając wartość nieruchomości zajętej pod drogę publiczną należy w pierwszej kolejności zastosować podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne, co wynika z § 36 ust. 1 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r., Organ prowadzący postępowanie administracyjne, którego przedmiotem jest ustalenie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną, jest obowiązany ocenić, realizując dyspozycję art. 80 k.p.a., wartość dowodową sporządzonego operatu szacunkowego. W ramach tej oceny organ może zażądać uzupełnienia operatu lub przedstawienia przez rzeczoznawcę wyjaśnień co do jego treści. Organ prowadzący postępowanie nie powinien wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, lecz dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym. W szczególności organ jest obowiązany ustalić czy przyjęty przez rzeczoznawcę wybór metody szacowania został należycie wyjaśniony. Zlecenie sporządzenia w sprawie kolejnego operatu szacunkowego powinno nastąpić jedynie w sytuacji, gdy sporządzony wcześniej operat zostanie zakwestionowany przez organ pod względem formalnym i negatywna ocena organu nie zostanie zmieniona po uzyskaniu od rzeczoznawcy dodatkowych wyjaśnień lub sporządzeniu aneksu do operatu. Zlecenie sporządzenia w sprawie kolejnego operatu oznacza, że organ jest obowiązany wskazać w uzasadnieniu decyzji operat w oparciu, o który rozstrzygnął sprawę, ale także szczegółowo wyjaśnić przyczyny, z powodu których odmówił mocy dowodowej nieuwzględnionego operatu. Ustalenie przez organ, że sporządzone operaty nie naruszają w sposób oczywisty zasad ustalenia wartości rynkowej gruntu powinno skutkować podjęciem czynności określonej w art. 157 ust. 1 o gospodarce nieruchomościami, to jest prowadzić do wystąpienia o dokonanie oceny prawidłowości sporządzonych operatów przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych. Odnosząc przedstawione wyjaśnienia do niniejszej sprawy Sąd stwierdza, że w toku postępowania administracyjnego zostały sporządzone dwie opinie co do wartości nieruchomości zajętej pod drogę publiczną. Skarżący wnosili o uwzględnienie przy ustaleniu wysokości odszkodowania operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę M.D., a w konsekwencji pominięcie operatu przedstawionego przez rzeczoznawcę K.C.. Prezydent W. rozstrzygając sprawę oparł się na operacie sporządzonym przez rzeczoznawcę K.C., nie wskazując jednocześnie przyczyn, z powodów których odmówił wzięcia pod uwagę operatu sporządzonego przez rzeczoznawcę M.D.. Organ pierwszej instancji ograniczył się do podania, że operat ten nie może stanowić podstawy określenia wartości nieruchomości, a Minister Infrastruktury wszczął z urzędu postępowanie z tytułu odpowiedzialności zawodowej wymienionego rzeczoznawcy. Jednoczenie organ wyjaśnił, że strony postępowania mogą złożyć do Komisji Arbitrażowej przy Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych wniosek o ocenę prawidłowości wykonanych na zlecenie organu operatów szacunkowych. Wojewoda [...], utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję, przedstawił czynności podjęte w toku postępowania administracyjnego prowadzonego przez organ pierwszej instancji i ustalenia poczynione przez ten organ, a także informację o nieuwzględnieniu operatu sporządzonego przez rzeczoznawcę M.D. Wobec powyższego Sąd wskazuje, że z analizy uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Wojewoda [...], rozstrzygając sprawę w postępowaniu odwoławczym, w jakikolwiek sposób nie odniósł się operatu sporządzonego przez rzeczoznawcę M.D., i nie wskazał, ustosunkowując się w ten sposób do zarzutów zawartych w odwołaniu, przyczyn z powodu których nie było zasadne rozstrzygnięcie sprawy w oparciu o ten operat, ale operat sporządzony przez rzeczoznawcę K.C.. Należy przy tym jednocześnie zauważyć, że do akt sprawy nie został dołączony operat sporządzony przez rzeczoznawcę M.D.. Zatem jedynie z pisma skarżących z 17 czerwca 2008 r. wynika, że wartość nieruchomości podana przez rzeczoznawców różniła się w sposób istotny. Pomimo wyraźnej różnicy co do wartości zajętej nieruchomości i zarzutów zawartych w odwołaniu, Wojewoda [...] nie wystąpił do Prezydenta W. o przekazanie operatu sporządzonego przez rzeczoznawcę M.D.. Oznacza to, że organ drugiej instancji nie przeprowadził oceny tego dowodu do czego był nie tylko uprawniony, ale i zobowiązany. Podsumowując Sąd stwierdza, po dokonaniu oceny zaskarżonej decyzji w zakresie wskazanym w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i w sposób wynikający z art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., że organ drugiej instancji uchybił obowiązkom wynikającym z art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ustosunkowując się do żądań zawartych skardze co do ustalenia wysokości należnego odszkodowania Sąd wyjaśnia, że w ramach postępowania sądowego dokonuje się jedynie oceny zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem. Ustalenie wysokości odszkodowania następuje w toku postępowania administracyjnego i należy do kompetencji właściwych organów administracyjnych. Rozpoznając ponownie sprawę w postępowaniu odwoławczym Wojewoda [...] uwzględni powyższe uwagi, a w pierwszej kolejności wystąpi do Prezydenta W. o przekazanie operatu szacunkowego sporządzonego przez M.D. i dokona oceny tego operatu, a następnie rozważy potrzebę podjęcia czynności wymienionej w art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z przedstawionych przyczyn Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ) i art. 152 p.p.s.a , orzekł jak w sentencji wyroku.