I SA/Wa 599/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.) Sędziowie: WSA Dariusz Chaciński WSA Emilia Lewandowska Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2012 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie kosztów związanych ze scaleniem i podziałem nieruchomości oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpatrzeniu odwołania B. R., T. P., J. S., A. S. i M. S., decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...] uchyliło w całości decyzję Wójta Gminy O. nr [...] z dnia [...] lipca 2011 r. w sprawie rozliczenia kosztów scalenia i podziału nieruchomości na terenie przeznaczonym w planie zagospodarowania przestrzennego Gminy O. pod budowę mieszkaniową jednorodzinną, oznaczoną symbolem [...] i [...] oraz umorzyło postępowanie pierwszej instancji. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. Pismem z dnia 24 marca 2010 r. Wójt Gminy O. poinformował B. R., T. P., J. S., A. S. i M. S. o podjęciu przez Radę Gminy uchwały nr [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. o przystąpieniu do scalenia i podziału nieruchomości na obszarze przeznaczonym w planie zagospodarowania przestrzennego Gminy O. pod budowę mieszkaniową, jednorodzinną, oznaczoną symbolem [...] i [...]. W dniu [...] lipca 2011 r. Rada Gminy O. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie scalenia i podziału nieruchomości na terenie zabudowy mieszkaniowej w O. Decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2011 r. Wójt Gminy O. orzekł o rozliczeniu kosztów scalenia i podziału nieruchomości na terenie przeznaczonym w planie zagospodarowania przestrzennego Gminy O. pod budowę mieszkaniową jednorodzinną, oznaczoną symbolem [...] i [...]. W decyzji organ ustalił: 1) obowiązek wpłaty kwoty [...] zł z tytułu udziału B. R., T. P., J. S., A. S. i M. S. w kosztach geodezyjnych scalenia i podziału na działki budowlane nieruchomości na obszarze przeznaczonym w planie zagospodarowania przestrzennego Gminy O. pod budowę mieszkaniową, jednorodzinną, oznaczoną symbolem [...] i [...], położoną w miejscowości O.; 2) wypłatę na rzecz udziału wyżej wymienionych osób kwoty [...] zł z tytułu rozliczenia w gotówce za nieekwiwalentną powierzchnię działek budowlanych otrzymanych w wyniku scalenia i podziału w stosunku do powierzchni nieruchomości posiadanych przed scaleniem (z uwzględnieniem proporcjonalnego pomniejszenia pomniejszenia o powierzchnię na drogi); 3) do zapłaty w gotówce z budżetu gminy na rzecz B. R., T. P., J. S., A. S. i M. S. kwoty w wysokości [...] zł, powstałej w wyniku kompensaty kwot należności wymienionych w pkt 1 i zobowiązań wymienionych w pkt 2. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli B. R., T. P., J. S., A. S. i M. S. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...] uchyliło w całości decyzję Wójta Gminy O. nr [...] z dnia [...] lipca 2011 r. oraz umorzyło postępowanie pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że podstawą materialno-prawną zaskarżonej decyzji jest ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651) - zwana dalej "ustawą". Organ podkreślił, że Wójt Gminy O. powołał jaką podstawę prawną decyzji art. 103 ust. 6 ustawy oraz art. 105 ust. 1 i 2. Stosownie do art. 103 ust. 6 ustawy koszty związane ze scalaniem i podziałem nieruchomości ponoszą uczestnicy postępowania proporcjonalnie do powierzchni posiadanych przez nich nieruchomości objętych scaleniem i podziałem, jeżeli postępowanie zostało przeprowadzone na ich wniosek. Przepis powyższy dotyczy zatem wyłącznie kwestii rozliczenia kosztów przeprowadzenia postępowania scaleniowego. Również art. 105 ust. 1 i 2 ustawy dotyczą wyłącznie kwestii związanych z rozliczeniem powierzchni nieruchomości. I tak, zgodnie z art. 105 ust. 1 ustawy, powierzchnię każdej nieruchomości objętej scaleniem i podziałem pomniejsza się o powierzchnię niezbędną do wydzielenia działek gruntu pod nowe drogi lub pod poszerzenie dróg istniejących. Pomniejszenie to następuje proporcjonalnie do powierzchni wszystkich nieruchomości objętych scaleniem i podziałem oraz do ogólnej powierzchni działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi i pod poszerzenie dróg istniejących. Zgodnie z ust. 2 tego przepisu, w zamian za nieruchomości objęte scaleniem i podziałem każdy z dotychczasowych właścicieli lub użytkowników wieczystych otrzymuje odpowiednio na własność lub w użytkowanie wieczyste, nieruchomości składające się z takiej liczby działek gruntu wydzielonych w wyniku scalenia i podziału, których łączna powierzchnia jest równa powierzchni dotychczasowej jego nieruchomości, pomniejszonej zgodnie z przepisem ust. 1. Jeżeli nie ma możliwości przydzielenia nieruchomości o powierzchni w pełni równoważnej, za różnicę powierzchni dokonuje się odpowiednich dopłat w gotówce. Jak wynika z zaskarżonej decyzji, w związku z pomniejszeniem wskutek scalenia i podziału powierzchni nieruchomości o [...] m2, organ pierwszej instancji decyzją ustalił wysokość dopłaty z tytułu rozliczenia powierzchni nieruchomości. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że ustawa nie zawiera jednak przepisu, na podstawie którego możliwe byłoby dokonanie rozliczenia kosztów w formie decyzji administracyjnej. Ustawodawca nie określił też podmiotu zobowiązanego do rozliczenia dopłaty, za podmiot ten należy jednak uznać gminę, ponieważ to jej organ uchwałodawczy w ramach scalenia i podziału władczo rozstrzyga o nadaniu prawa własności i prawa użytkowania wieczystego do określonej w uchwale o scaleniu i podziale powierzchni nowych nieruchomości. Wysokość tej dopłaty ustalana jest przez starostę w drodze decyzji administracyjnej, po uprzednim zasięgnięciu opinii o wartości części nieruchomości rozliczanej tą dopłatą (J. Jaworski, A. Prusarczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin. Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz. 2 wydanie, C.H.Beck, Warszawa 2011, art. 105, nb. 8). Także w komentarzu do art. 106 ust. 1 wskazano, że w odniesieniu do rozliczenia dopłat z tytułu niezachowania ekwiwalentności powierzchni nieruchomości nadanej po scaleniu i podziale, wobec jej powierzchni sprzed scalenia i podziału, z uwzględnieniem pomniejszenia na rozliczenie powierzchni wydzielonej z obszaru scalenia i podziału na nowe drogi i poszerzenie istniejących dróg, ustawodawca nie określił precyzyjnie podmiotu zobowiązanego do tej dopłaty. Wiadomo jedynie, że wysokość dopłaty ustalana jest w drodze decyzji starosty (jw., komentarz do art. 110). Zdaniem Kolegium, z powyższego wynika zatem, że organem właściwym do orzekania w zakresie rozliczenia dopłat z tytułu niezachowania ekwiwalentności powierzchni nieruchomości nadanej po scaleniu i podziale jest starosta. Wójt Gminy O. jest zaś ewentualnie organem właściwym do wypłaty kwoty ustalonej w drodze decyzji starosty. Z uwagi na powyższe organ odwoławczy uznał, że decyzja w powyższej sprawie została wydana przez niewłaściwy organ, co powoduje konieczność jej uchylenia i umorzenia postępowania prowadzonego przez Wójta Gminy O. W celu wydania decyzji o ustaleniu dopłaty organ pierwszej instancji powinien rozważyć przekazanie sprawy do właściwego starosty. Od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...] A. S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W uzasadnieniu wskazał, że Wójt Gminy O. scalenie zaczął prowadzić w złej kolejności. Nie powiadamiał ludzi o wszczętym postępowaniu, nie powiadomił skarżącego o wyłożeniu planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazał, że jeżeli były wysyłane jakiekolwiek pisma, to były źle zaadresowane i następowały zwroty. Adres siostry skarżącego Wójt uzyskał dopiero na spotkaniu w sierpniu 2010 r. Skarżący podał, że tereny oznaczone symbolami [...] i [...] wcześniej kilka razy zmieniały powierzchnię i przeznaczenie (miały to być tereny rekreacyjne). Tereny te są własnością prywatną inwestora, a proponowana kwota zakupu terenów skarżącego była nie do przyjęcia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymało stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest uzasadniona. W niniejszej sprawie istotne jest to, czy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. prawidłowo zastosowało przepis art. 138 § 1 pkt 2 Kpa, a zatem czy były podstawy do tego, aby uchylić decyzję Wójta Gminy O. nr [...] z dnia [...] lipca 2011 r. w sprawie rozliczenia kosztów scalenia i podziału nieruchomości oraz umorzyć postępowanie przed organem pierwszej instancji. Sąd podziela stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., że Wójt Gminy O. wydał decyzję bez podstawy prawnej, w zakresie w jakim orzekał o obowiązku zapłaty kwoty [...] zł z tytułu udziału B. R., T. P., J. S., A. S. i M. S. w kosztach geodezyjnych scalenia i podziału. Z przepisów Rozdziału 2 Działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami, w szczególności z art. 103 ust. 6 wynika jedynie kto i na jakich zasadach ponosi koszty związane ze scalaniem i podziałem nieruchomości. Przepis ten nie zawiera normy kompetencyjnej, upoważniającej jakikolwiek organ administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 Kpa, do wydawania w tym zakresie indywidualnego aktu administracyjnego o charakterze władczym i jednostronnym – decyzji administracyjnej, czy to stwierdzającej obowiązek poniesienia przez uczestników postępowania kosztów związanych ze scaleniem i podziałem nieruchomości, czy to ustalającej wysokość kosztów związanych ze scaleniem i podziałem nieruchomości. Wobec tego decyzję Wójta Gminy O. w zakresie rozstrzygnięcia zawartego w pkt 1 decyzji należało uznać za wydaną bez podstawy prawnej. Decyzja pierwszoinstyancyjna, w części orzekającej o obowiązku wpłaty kwoty [...] zł, z uwagi na poniesione koszty geodezyjnej dokumentacji projektowej sporządzonej na użytek scalenia i podziału jest zatem obciążona wadą nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Sąd nie podzielił natomiast w pełnym zakresie prezentowanego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. stanowiska, że w niniejszej sprawie Wójt Gminy O. działał jako organ niewłaściwy w zakresie w jaki orzekał o dopłatach za nierównoważne nieruchomości, o których mowa w art. 105 ust. 2 ustawy. Rację ma SKO w W., że Wójt Gminy O. działał w tym zakresie jako organ niewłaściwy w potocznym rozumieniu tego słowa. Z przepisu art. 104 ust. 2 pkt 5 ustawy wynika bowiem, że to uchwała rady gminy o scaleniu i podziale nieruchomości powinna zawierać rozstrzygnięcia w sprawach, o których mowa w art. 105 ust. 2 i 5 ustawy. Przepis art. 105 ust. 2 wyraźnie wskazuje, że jeżeli nie ma możliwości przydzielenia nieruchomości o powierzchni w pełni równoważnej, za różnicę powierzchni dokonuje się odpowiednich dopłat w gotówce. Wbrew temu co twierdzi organ odwoławczy rozstrzygnięcie o dopłatach w gotówce jest uprawnieniem rady gminy i zawiera się w uchwale o scaleniu i podziale nieruchomości. Sąd dostrzega to, że w pkt 2 decyzji Wójta Gminy O. nie wskazano wyraźnie, czy kwota [...] zł ma charakter dopłaty z art. 105 ust. 2 ustawy, czy odszkodowania z art. 106 ust. 1 ustawy bowiem w decyzji organ ustalił wypłatę kwoty – zwrot w gotówce. Biorąc jednak pod uwagę to, że podstawę prawną decyzji stanowił art. 105 ust. 1 i 2 ustawy i to, że na przepis art. 105 powołuje się organ w uzasadnieniu decyzji, należało przyjąć, że Wójt Gminy O. w pkt 2 decyzji orzekł o dopłacie w gotówce. Zdaniem Sądu, jeżeli chodzi o opisane wyżej zagadnienie, nie można postawić Wójtowi Gminy O. zarzutu działania w warunkach z art. 156 § 1 pkt 1 Kpa (działania jako organ niewłaściwy w rozumieniu tego przepisu). Aby stało się aktualne postawienie organowi zarzutu wydania decyzji z wadą nieważności z art. 156 § 1 pkt 1 Kpa, sprawa w której wydano decyzję administracyjną musi mieć charakter sprawy indywidualnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 Kpa. Wówczas to można rozważać, czy organ który wydał decyzję był właściwy do jej wydania, czy może właściwy był inny organ administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 Kpa. W niniejszej sprawie rozstrzygnięcie w sprawie dopłat w gotówce nie jest podejmowane w sprawie indywidualnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 Kpa. Uchwała rady gminy o scaleniu i podziale nieruchomości podejmowana jest poza zakresem regulacji Kpa, w ramach postępowania administracyjnego o charakterze szczególnym, regulowanego przepisami Rozdziału 2 Działu III ustawy. Uchwała ta nie jest podejmowana w formie decyzji administracyjnej. Wobec tego – w ocenie Sądu – Wójt Gminy O. rozstrzygając na podstawie art. 105 ust. 1 i 2 ustawy o dopłatach w gotówce działał bez podstawy prawnej, a jego decyzja obarczona jest wadą z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Żaden przepis prawa materialnego nie upoważniał wójta gminy do rozstrzygania w tym zakresie w formie decyzji administracyjnej, wydawanej w toku ogólnego postępowania administracyjnego, uregulowanego w Kpa. Taką samą wadą obarczona jest decyzja Wójta Gminy O., jeżeli chodzi o rozstrzygnięcie zawarte w pkt 3 decyzji o kompensacie kosztów scalenia i podziału (pkt 1 decyzji) z kwotą ustalonej dopłaty w gotówce (pkt 2 decyzji). I w tym zakresie decyzja Wójta Gminy O. zawiera wadę nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, ponieważ żaden przepis prawa materialnego nie przyznawał wójtowi gminy kompetencji do rozstrzygania w tym zakresie w formie decyzji administracyjnej wydawanej w toku ogólnego postępowania administracyjnego, uregulowanego w Kpa. Sąd zwraca uwagę, że na gruncie obowiązującej zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) i zasady praworządności (art. 7 Konstytucji RP) nie można wyprowadzić jakiegoś ogólnego domniemania działania organu wykonawczego gminy w formie decyzji administracyjnej. Przeciwnie, aby konkretny organ administracji publicznej mógł działać władczo - wydać decyzję administracyjną, w porządku prawnym musi istnieć przepis prawa, który przyznaje temu organowi wyraźną kompetencję w tym zakresie. Organy władzy publicznej działają bowiem na podstawie i w granicach prawa. Zdaniem Sądu, podstawy prawnej do ustalenia opłaty w gotówce w formie decyzji administracyjnej nie można wyprowadzić z przepisu art. 106 ust. 1 ustawy. Faktem jest, że dopłatę, o której mowa w art. 105 ust. 2, oraz odszkodowanie, jeżeli nie dojdzie do jego uzgodnienia, ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości oraz że odszkodowanie wypłaca właściwy organ. Biorąc pod uwagę ten przepis w powiązaniu z przepisem art. 129 ust. 5 pkt 1 ustawy można uznać, że stanowi on podstawę prawną do wydania przez starostę wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej odrębnej decyzji o odszkodowaniu za działki gruntu wydzielone pod drogi, utracone urządzenia, drzewa i krzewy. Jeżeli natomiast chodzi o dopłatę, trzeba przyjąć, że zawarte w art. 106 ust. 1 ustawy odesłanie w zakresie ustalenia tej dopłaty do zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczeniu nieruchomości, odnosi się jedynie do rozwiązań proceduralnych poprzedzających jej ustalenie. Zdaniem Sądu, z odesłania z tego przepisu do zasad i trybu jakie obowiązują przy wywłaszczeniu nie można wyprowadzić materialnoprawnej kompetencji konkretnego organu do wydania decyzji administracyjnej, zwłaszcza, że na mocy art. 104 ust. 2 pkt 5 ustawy, rozstrzygnięcia w sprawie dopłat są obligatoryjnym elementem uchwały o scaleniu i podziale nieruchomości, podejmowanej prze radę gminy. Takiej kompetencji nie można też wywieść z przepisu art. 104 ust. 1 ustawy, który przewiduje, że czynności związane z przeprowadzeniem postępowania w sprawie scalenia i podziału wykonuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Przepis ten uprawnia bowiem wójta do dokonywania pewnych czynności przygotowawczych i proceduralnych oraz składania wniosków procesowych do sądu wieczystoksięgowego. Konkretne obowiązki wójta związane z postępowaniem scaleniowo-podziałowym wynikają z przepisów art. 102 ust. 5, art. 103 ust. 1, 3 i 5, art. 104 ust. 1 i 4 ustawy oraz § 3-6 i § 11 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie scalania i podziału nieruchomości (Dz. U. Nr 86, poz. 736 ze zm.). Z przepisów tych nie wynika kompetencja wójta do wydania aktu administracyjnego – decyzji administracyjnej w zakresie ustalenia dopłat w gotówce za otrzymane nierównoważne nieruchomości. Dokonując oceny decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. w kontekście przepisu art. 139 Kpa Sąd uznał, że w niniejszej sprawie organ odwoławczy nie był związany zakazem działania na niekorzyść strony. Faktem jest, że decyzja Wójta Gminy O. orzekała o wypłacie na rzecz B. R., T. P., J. S., A. S. i M. S. kwoty [...] zł. Ostateczne uchylenie tej decyzji przez SKO w W. i umorzenie postępowania przed organem pierwszej instancji niewątpliwie pozbawiło wymienione wyżej osoby tej należności pieniężnej. Jednakże osoby wnoszące odwołanie musiały liczyć się z tym, że w sytuacji gdy kwestionowana decyzja zawiera, choćby jedną wadę nieważności z art. 156 § 1 Kpa, wówczas SKO w W. wyda decyzję na niekorzyść odwołujących się. Z przepisu art. 139 Kpa wynika bowiem, że organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Skoro decyzja Wójta Gminy O. została wydana bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 Kpa), to organ mógł orzec na niekorzyść strony. Wobec tego że, obiektywnie rzecz biorąc, decyzja Wójta Gminy O. zawierała kwalifikowaną wadę z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa (została wydana bez podstawy prawnej), to Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. prawidłowo zastosowało przepis art. 138 § 1 pkt 2 Kpa. W sprawie ustalenia i rozliczenia kosztów scalenia i podziału oraz dopłat w gotówce za nieruchomości nierównoważne nie mogło się toczyć postępowanie administracyjne, o którym mowa w Kpa i nie mogła być wydana decyzja administracyjna. W tej sytuacji obowiązkiem organu odwoławczego było uchylenie wadliwej decyzji i umorzenie wadliwie wszczętego postępowania administracyjnego, co też SKO w W. uczyniło. Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd zwraca uwagę, że ocena prawidłowości postępowania scaleniowo-podziałowego, w tym kolejność dokonywania czynności w tym postępowaniu, realizacja obowiązków informacyjnych i związanych z doręczaniem pism, ciążących na Wójcie Gminy O. wykraczała poza przedmiot kontroli sądowoadministracyjnej dokonywanej w niniejszej sprawie. Skarga dotyczyła bowiem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...] i obejmowała ocenę legalności uchylenia decyzji Wójta Gminy O. nr [...] z dnia [...] lipca 2011 r. oraz umorzenia postępowania pierwszej instancji. Poza przedmiot niniejszej sprawy wykraczały także takie kwestie jak brak wiedzy skarżącego o wyłożeniu planu zagospodarowania przestrzennego, zmiany powierzchni i przeznaczenia gruntów w planie miejscowym, czy wysokość otrzymanej przez skarżącego kwoty pieniężnej za nabycie jego gruntów. Biorąc to wszystko pod uwagę Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2010 r. poz. 270) orzekł, jak w sentencji wyroku.