I SA/Wa 6/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie WSA Dariusz Chaciński (spr.) WSA Przemysław Żmich Protokolant Ewa Nieora po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lutego 2010 r. sprawy ze skargi Skarbu Państwa - Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2009 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz Skarbu Państwa - Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia [...]06.2008 r. Nr [...] Wojewoda [...] przekazał Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji według właściwości, wniosek Skarbu Państwa – Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...]06.1995 r. Nr [...] stwierdzającej nabycie przez Miasto P. z mocy prawa, nieodpłatnie, własności nieruchomości uregulowanej w księdze wieczystej nr [...] opisanej w karcie inwentaryzacyjnej Nr [...], w części dotyczącej działek nr [...] i nr [...]. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją Nr [...] z dnia [...]07.2009 r., wydaną na podstawie art. 157 § 3 K.p.a., odmówił wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji Wojewody [...] z dnia [...].06.1995 r., uznając, że wnioskodawcy brak jest przymiotu strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. Nie jest on więc legitymowany w myśl art. 157 § 2 K.p.a. do żądania stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej. W szczególności Minister uznał, że w dacie 27.05.1990 r. Lasy Państwowe nie legitymowały się żadnym tytułem prawnym do działek nr [...] i nr [...], w stosunku do których żądają stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej. Obowiązująca w tym czasie ustawa z dnia 20.12.1949 r. o państwowym gospodarstwie leśnym (Dz. U. Nr 63, poz. 494 ze zm.) w art. 29 stanowiła, że "Minister Leśnictwa przekaże na rzecz przedsiębiorstw lasów państwowych majątek Skarbu Państwa w zakresie, wynikającym z czynności odpowiednich przedsiębiorstw. Przekazanie majątku nieruchomego w zarząd i użytkowanie (...) nastąpi protokolarnie". Wnioskodawca przyznał, że nie dysponuje protokołem przekazania jego poprzednikom prawnym przedmiotowych działek w zarząd. Na tej podstawie organ nadzoru doszedł do wniosku, że brak protokołu przekazania oznacza brak tytułu "o charakterze prawnorzeczowym" do spornych działek przez Nadleśnictwo [...], co powoduje, że nie było przeszkód do ich komunalizacji w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z 10.05.1990 r. - Przepisy wprowadzające (...), a Skarbowi Państwa - PGL LP Nadleśnictwu [...] i brak jest legitymacji do żądania stwierdzenia nieważności decyzji o tym rozstrzygającej. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Skarb Państwa – PGL LP Nadleśnictwo [...] nie zgadzając się z wydaną decyzją podniosło, że stroną postępowania komunalizacyjnego jest zawsze gmina, która ma uzyskać własność mienia państwowego, jak również Skarb Państwa, w tym jednostka organizacyjna państwowa, do której należy przekazywane mienie, choćby jednostka ta nie miała osobowości prawnej. Zgodnie z art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 28.09.1991 r. o lasach (Dz. U. z 2005 r. Nr 45, poz. 435 ze zm.) Lasy Państwowe są taką jednostką, a zatem mogą być stroną postępowania komunalizacyjnego. Treść art. 1 ustawy z 20.12.1949 r. o pgl wskazuje zaś na to, że grunty leśne, którymi niewątpliwie są sporne działki, wchodziły w skład państwowego gospodarstwa leśnego. Wprawdzie istniała możliwość wyłączenia gruntów leśnych z gospodarstwa leśnego lub korzystania z nich przez inne podmioty, ale taka okoliczność nie została wykazana przez Ministra. To, zdaniem wnioskodawcy, wskazuje na jego legitymację do żądania stwierdzenia nieważności decyzji z [...].06.1995 r. w odpowiedniej części. Ponadto w przeszłości w podobnych sytuacjach Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdzał nieważność decyzji komunalizacyjnych, na co podane są konkretne przykłady. Decyzją Nr [...] z dnia [...].10.2009 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy własną decyzję z [...].07.2009 r. uznając, że wnioskodawca nie wskazał żadnych nowych i istotnych dla sprawy argumentów oraz dowodów, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Minister rozbudował jedynie dotychczasową argumentację o treść powoływanych przepisów i orzecznictwo do nich, w szczególności w odniesieniu do art. 28 K.p.a. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję MSWiA z dnia [...]10.2009 r. Nr [...] wniósł Skarb Państwa – Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...], reprezentowane przez radcę prawnego. Skarga zarzuca organowi nadzoru naruszenie interesu prawnego skarżącego uzasadniającego uczestnictwo w postępowaniu w charakterze strony oraz naruszenie szeregu przepisów K.p.a. (art. 7, 9, 10, 11, 15, 28, 77 i 157), a także naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10.05.1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191). W szczególności skarżący wskazuje na błędy w wykładni powołanego przepisu ustawy komunalizacyjnej, odnosząc się w tej mierze do wyroku NSA z 17.06.2008 r. OSK 935/07, z którego tezy wynika, że grunty leśne wchodzące w dniu 27.05.1990 r. w skład państwowego gospodarstwa leśnego nie mogły podlegać komunalizacji. Organ nie wyjaśnił też, zdaniem skarżącego, okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia, a mianowicie, "że mamy do czynienia z gruntami leśnymi, które znajdują się we władaniu PGL LP", co wynika ze zgromadzonych dokumentów (m. in. planów urządzenia lasu i decyzji Ministra Ochrony Środowiska z [...].05.1995 r. o wyłączeniu gruntów z zarządu i przekazaniu w użytkowanie Lasom Komunalnym m. P. i Gminie S., następnie uchylonej). Ponadto, skarżący twierdzi, że z faktu, iż pierwszą decyzję z dnia [...].07.2009 r. z upoważnienia Ministra podpisał Dyrektor Departamentu Administracji Publicznej, a drugą (z dnia [...].10.2009 r.) jego Zastępca, może wynikać brak bezstronności tego ostatniego wynikający z podległości służbowej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Co do zarzutu o brak bezstronności wskazał, że na gruncie art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. nie było podstaw do wyłączenia Zastępcy Dyrektora Departamentu, decyzję podpisały dwie różne osoby, postępowanie było prowadzone w dwóch różnych wydziałach Departamentu Administracji Publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Odmawiając skarżącemu przymiotu strony w postępowaniu wywołanym żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej, organ nadzoru nie wyjaśnił wszystkich okoliczności, które mają wpływ na status Skarbu Państwa – PGL LP Nadleśnictwa [...] w postępowaniu nadzorczym. "Stroną postępowania administracyjnego dotyczącego nabycia nieruchomości jest również podmiot ubiegający się aktualnie o tę nieruchomość w innym postępowaniu, jak również podmiot, któremu w świetle obowiązującego prawa przysługuje do niej roszczenie" (wyrok NSA z 25.05.1995 r. I SA 1868/94, ONSA 1996/3/116). W zaskarżonej decyzji organ cytuje jeszcze jedno orzeczenie odnoszące się do art. 28 K.p.a., mianowicie wyrok NSA z 27.09.1999 r. IV SA 1285/98, z którego wynika, że "mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danego podmiotu – strony postępowania (...)". Zdaniem MSWiA ta ostatnia teza nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie, bowiem skarżący nie wskazał przepisu prawa materialnego, z którego wynikałby jego interes prawny w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej, w szczególności nie wykazał "prawnego posiadania" nieruchomości w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej. Zdaniem sądu taka ocena jest przedwczesna, gdyż skarżący może wykazać swój interes prawny pojmowany jako "żądanie zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z [jego] potrzebami", w oparciu o art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10.05.1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191) oraz art. 1 ust. 1 i 2 i art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 20.12.1949 r. o państwowym gospodarstwie leśnym (Dz. U. Nr 63, poz. 494 ze zm.) w zw. z art. 75 ust. 2, art. 4 ust. 1 i art. 35 ust. 1 pkt 2a obecnej ustawy o lasach z 1991 r. Sąd w obecnym składzie zgadza się bowiem w pełni z tezą wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17.06.2008 r. I OSP 935/07 (LEX Nr 490140), iż "grunty leśne wchodzące w dniu 27.05.1990 r. w skład państwowego gospodarstwa leśnego nie mogły podlegać komunalizacji w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10.05.1990 r. Przepisy wprowadzające (...), ponieważ w dacie wejścia tej ustawy w życie obowiązywała ustawa z dnia 20.12.1949 r. o państwowym gospodarstwie leśnym (...), zgodnie z którą państwowe lasy i grunty leśne stanowiły państwowe gospodarstwo leśne, nad którym nadzór sprawował Minister Leśnictwa – naczelny organ administracji rządowej, to zaś powoduje, że nieruchomość taka nie podlegała komunalizacji". Przesądzające znaczenie mają w takiej sytuacji ustalenia dotyczące przeznaczenia spornych działek w ewidencji gruntów w dniu 27.05.1990 r. Tego aspektu organ do końca nie wyjaśnił, bowiem działki: [...] i [...] powstały w wyniku podziału większej działki o nr [...]. Wprawdzie Zarząd Geodezji i Katastru Miejskiego [...] w P. w piśmie z dnia 15.06.2009 r. (k. 34 akt administracyjnych) podaje, że "na dzień 27.05.1990 r. w ewidencji gruntów i budynków figurowała działka nr [...] (...) zapisana jako własność Skarbu Państwa (MON) w kw [...]. Natomiast działki [...] oraz [...] powstałe w wyniku podziału działki nr [...] zostały w ewidencji ujawnione [...].10.1991 r.". Nie ma więc pewności, co do tego: - jakie przeznaczenie w ewidencji gruntów w dniu 27.05.1990 r. miała działka, z której powstały działki nr [...] i nr [...] (wypis z rejestru gruntów z dnia [...].06.2009 r. wskazuje, że mają one przeznaczenie leśne i drogowe), - jakie znaczenie ma określenie (MON) przy oznaczeniu Skarbu Państwa w ewidencji gruntów, jako właściciela, - kiedy nastąpił podział na działki [...] i [...]. Przy założeniu, że 27.05.1990 r. przeznaczenie spornych działek w ewidencji gruntów było takie samo jak obecnie, czyli grunty leśne wraz z infrastrukturą drogową (komunikacyjną), mogły one wchodzić w skład państwowego gospodarstwa leśnego (pgl), w oparciu o art. 1 ust. 1 i 2 i art. 5 ust. 2 ustawy z 20.12.1949 r. o pgl oraz art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 26.03.1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 11, poz. 79 ze zm). Jeśli ustalenia poczynione na podstawie zapisów w ewidencji gruntów na dzień 27.05.1990 r i powołanych tu przepisów uzasadniałyby taki wniosek (o przynależności spornych działek do pgl), to art. 75 ust. 2 obecnej ustawy o lasach z 1991 r. w zw. z art. 4 ust. 1 i art. 35 ust. 1 pkt 2a tej ustawy dawałyby podstawę do ubiegania się przez Nadleśnictwo [...] i o bezpośredni zarząd nad tymi działkami w imieniu Lasów Państwowych, które przejęły prawa majątkowe swoich poprzedników istniejące na gruncie ustawy z 1949 r. Po stronie Skarbu Państwa - PGL LP Nadleśnictwo [...] uzasadnione byłoby więc żądanie ograniczenia czynności organu sprzecznych z jej potrzebami wynikającymi z powołanych przepisów. Aby to przesądzić, niezbędne jest poczynienie ustaleń, co do stanu ewidencji gruntów na dzień komunalizacji, o jakich była mowa wyżej. Ponadto, zauważyć należy, że gdyby z ewidencji gruntów na dzień 27.05.1990 r. oraz z planu zagospodarowania przestrzennego wynikało, że sporne działki miały przeznaczenie leśne (wraz z infrastrukturą towarzyszącą gospodarce leśnej), to za żądaniem Skarbu Państwa ograniczenia czynności organu polegającej na komunalizacji mienia (uzasadniającym interes prawny jako strony postępowania nieważnościowego) przemawia i to, że zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 29.04.1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (w brzmieniu obowiązującym w dacie 27.05.1990 r. – Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74) zasady gospodarowania gruntami określone w ustawie nie obejmują gruntów (...) związanych z państwowym gospodarstwem leśnym i położonych na obszarach przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego wyłącznie na cele gospodarki rolnej i leśnej. Skoro tak, to nie odnosi się do takich gruntów również zasada wynikająca z art. 6 ust. 1 tej ustawy, że grunty państwowe, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, są zarządzane przez terenowy organ administracji państwowej. Jaki plan zagospodarowania przestrzennego obowiązywał dla terenu spornych działek na dzień komunalizacji organ nie ustalił, a od tego zależy, czy działki nr [...] i [...] "należały" do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 1 Przepisów wprowadzających (...). Prawdą jest, że status podmiotu występującego z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji, jako zagadnienie formalne, co do zasady ustala się przed wszczęciem takiego postępowania. Jednakże "art. 157 § 3 K.p.a. ma zastosowanie do sytuacji, gdy z żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wynika w sposób oczywisty, że jednostka wnosząca żądanie nie ma w sprawie interesu prawnego. W sytuacji, gdy ustalenie interesu prawnego wymaga podjęcia czynności ustalenia, czynności te mogą być podjęte wyłącznie w toku postępowania, a w razie wyniku negatywnego są podstawą zakończenia postępowania decyzją umarzającą postępowanie w sprawie" (wyrok NSA z 25.04.2006 r. OSK 725/05, LEX nr 209119). Zauważyć należy, że de facto organ nadzoru podjął już w tej sprawie czynności ustalające (np. zebrał dane z ewidencji gruntów, ksiąg wieczystych, z akt postępowania komunalizacyjnego), a mimo to odmówił wszczęcia postępowania będącego już w toku. Ustalenia poczynione przez MSWiA nie są jednak wystarczające do udzielenia odpowiedzi na pytanie o interes prawny skarżącego jako strony postępowania "nieważnościowego" i muszą zostać uzupełnione o ustalenia dotyczące przeznaczenia spornych działek w ewidencji gruntów i w planie zagospodarowania przestrzennego na dzień 27.05.1990 r. Wnioski z tych ustaleń muszą następnie być poddane analizie w odniesieniu do powołanych wyżej przepisów, z których może wynikać interes prawny Skarbu Państwa – PGL LP Nadleśnictwa [...], wyrażający się w "żądaniu ograniczenia czynności organu" polegającej na komunalizacji mienia. Sąd nie podziela za to zarzutu skarżącego, jakoby wydanie decyzji na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, z upoważnienia Ministra przez Zastępcę Dyrektora Departamentu, w sytuacji gdy poprzednią decyzję wydał również z upoważnienia Ministra Dyrektor Departamentu, naruszało zasadę bezstronności i było powodem wyłączenia Zastępcy Dyrektora na gruncie art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. Sąd uznaje za usprawiedliwione wyjaśnienia organu, iż druga decyzja została wydana przez inną osobę, a postępowanie toczyło się w innym wydziale tego departamentu. W tej sytuacji zaskarżona decyzja z dnia [...].10.2009 r. oraz poprzedzająca ją decyzja z dnia [...].07.2009 r., jako naruszające art. 157 § 3 K.p.a. oraz art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., co miało istotny wpływ na rozstrzygniecie, podlegają uchyleniu w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. O wstrzymaniu wykonania decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a., a o kosztach na podstawie art. 200 p.p.s.a.