I SA/Wa 6/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Skiba Sędziowie: WSA Iwona Kosińska WSA Iwona Maciejuk (spr.) Protokolant specjalista Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 marca 2015 r. sprawy ze skargi M.U. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę. M.U. wystąpił do Wojewody [...] z wnioskiem o zwrot ziemi w ilości [...] morgów [...] prętów położonej we wsi L. gmina S., zapisanych w tabeli nadawczej osady S. pod numerem [...], której właścicielką była K.U. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] września 2014 roku nr [...] umorzył postępowanie administracyjne jako bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu wskazał, że decyzją Naczelnika Gminy w S. z dnia [...] września 1976 r. nr [...], zmienioną decyzją tego organu z dnia [...] lipca 1977 nr [...], przejęto na Skarb Państwa w zamian za emeryturę gospodarstwo rolne stanowiące współwłasność A. U. w '/2 części i H. F. w '/2 części, składające się z działek, oznaczonych w ewidencji gruntów numerami: [...], [...], [...] i [...], położone w obrębie [...], gmina S. Organ podał, że z akt sprawy wynika, że w/w gospodarstwo rolne, w dniu przejęcia na Skarb Państwa, stanowiło własność A.U. i H. F. na podstawie aktu własności ziemi z dnia [...] sierpnia 1976 r. nr [...]. Wojewoda wskazał, że decyzja Naczelnika Gminy w S. z dnia [...] września 1976 r. nr [...], zmieniona decyzją Naczelnika Gminy w S. z dnia [...] lipca 1977 nr [...] została wydana na podstawie art. 9 i art. 31 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. Nr 21, poz. 118). Organ stwierdził, że przepisy powołanej ustawy nie przewidywały możliwości zwrotu gospodarstwa rolnego przekazanego na własność Państwa za rentę. Zastosowania w niniejszej sprawie nie mają także przepisy dotyczące zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, tj. art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ponieważ opisana wyżej nieruchomość rolna nie została wywłaszczona, lecz przekazana na własność Państwa na wniosek jej współwłaścicieli w równych częściach, tj. A.U. i H. F. W związku z tym, że ustawa na podstawie, której została podjęta decyzja Naczelnika Gminy w S. z dnia [...] września 1976 r. zmieniona decyzją z dnia [...] lipca 1977 nie została objęta katalogiem przepisów wymienionych w art. 216 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, brak jest podstawy do odpowiedniego stosowania tych przepisów do przedmiotowej nieruchomości. O umorzeniu postępowania zdecydowały względy przedmiotowe, bowiem przeszkoda przedmiotowa zaistnieje wówczas, gdy w złożonym do organu administracji publicznej podaniu zostanie zawarte takie żądanie, które w ogóle nie nadaje się do załatwienia w formie prawno-administracyjnej - co zdaniem organu ma miejsce w niniejszej sprawie. W odwołaniu M. U. zarzucił naruszenie art. 21 Konstytucji RP, art. 7, art. 9 i art. 105 k.p.a. Wskazał, że sprawa zwrotu nie jest bezprzedmiotowa, albowiem ziemia, o której zwrot wystąpił jest jego własnością. Podkreślił, że akt własności ziemi z dnia [...] sierpnia 1976 r. stanowiący, że ziemia (która w części należała do jego matki K.U.), stanowi własność A. U. i H. F., potwierdza nieprawdę. Odwołujący się zarzucił, że organ nie dokonał dogłębnej analizy tego aktu własności ziemi. Podkreślił, iż ubiega się o zwrot tej części ziemi, która, wymieniona jest w tym akcie własności ziemi, a należała do jego matki K. U. Podniósł, że organ nie zbadał dlaczego własność jego matki stała się własnością H. F. Skarżący zwrócił się o zbadanie aktu własności ziemi i jego uchylenie, albowiem skutkiem jego wydania było wywłaszczenie K. U. Z tego względu odwołujący się wniósł o zwrot nieruchomości na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazal, że w myśl art. 105 § 1 k.p.a. gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe, gdy sprawa - która miała być załatwiona w drodze decyzji - albo nie miała charakteru sprawy administracyjnej jeszcze przed datą wszczęcia postępowania, albo utraciła charakter sprawy administracyjnej w toku postępowania administracyjnego. Organ podał, że we wniosku z dnia 28 marca 2013 r. M. U. jasno określił swoje żądanie wskazując, że ubiega się o zwrot nieruchomości. Sformułowane w w/w wniosku żądanie ma charakter cywilnoprawny, dlatego też nie może być załatwione w postępowaniu administracyjnym. Z tego względu organ pierwszej instancji, zbadawszy okoliczności sprawy, nie mogąc orzekać w sposób merytoryczny o żądaniu, prowadzone postępowanie umorzył. W przeciwnym wypadku, rozpatrując wniosek w sposób merytoryczny organ naruszyłby przepis art. 156 § 1 pkt 2, gdyż wydana decyzja nie miałaby podstawy prawnej. Odnosząc się do podniesionego przez stronę w odwołaniu wniosku o uchylenie aktu własności ziemi z dnia [...] sierpnia 1976 r. Minister wskazał, że rozstrzyganie sporów o prawo własności leży w wyłącznej kompetencji sądów powszechnych. Po dniu wejścia w życie art. 63 ustawy z dnia 19 października 1991 roku o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 2012 r., poz. 1187 z późn. zm.) brak jest możliwości weryfikowania przez organy administracji publicznej, w trybie nadzoru, ustaleń wynikających z ostatecznych decyzji wydanych na podstawie ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250 z późn. zm.) - tj. z aktów własności ziemi. W związku z tym, w niniejszym postępowaniu w/w akt własności ziemi nie może podlegać ocenie merytorycznej. Decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] stała się przedmiotem skargi M. U. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania sądowego, skarżący zarzucił nieodniesienie się do wszystkich zarzutów powołanych w odwołaniu od decyzji Wojewody [...] Nr. [...] z dnia [...] września 2014 r. i brak wyczerpującego uzasadnienia faktycznego podjętych decyzji. Podniósł, iż w odwołaniu zarzucał obrazę art. 21 pkt. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 7 k.p.a. przez niepodjęcie odpowiednich kroków i działań mających na celu dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz obrazę art. 9 k.p.a. przez nienależyte informowanie stron o okolicznościach faktycznych i prawnych oraz nieudzielenie niezbędnych wyjaśnień i wskazówek, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Skarżący nie zgodził się z Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi oraz Wojewodą [...], iż postępowanie jest bezprzedmiotowe ponieważ ziemia, która należała do jego mataki K. U. jest w tej chwili po części własnością Skarbu Państwa i istnieje możliwość załatwienia tej sprawy w formie administracyjno -prawnej, jednak jest brak woli ze strony organów. Podał, że Naczelnik Gminy w S. wydając akt własności ziemi z dnia [...] sierpnia 1976 r. dla A.U. i H. F. dokonał wywłaszczenia jego matki K. U., w związku z czym na podstawie ustawy o gospodarcze nieruchomościami wnosi, jako spadkobierca, o zwrot wywłaszczonej ziemi. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie, powołując się na ustalenia dokonane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. W ocenie Sądu zarówno zaskarżona decyzja, jak też decyzja organu I instancji odpowiadają prawu. Organy prawidłowo stwierdziły w niniejszej sprawie, że przepisy obowiązującego prawa nie przewidują możliwości rozstrzygnięcia sprawy zwrotu nieruchomości, czy części nieruchomości (zwrotu ziemi) wchodzącej w skład gospodarstwa rolnego w drodze decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), zwanej dalej k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości lub w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Trafnie organy wskazały w niniejszej sprawie, że ani przepisy ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. Nr 21, poz. 118), która była podstawą decyzji Naczelnika Gminy w S. z dnia [...] września 1976 r. nr [...], zmienionej decyzją tego organu z dnia [...] lipca 1977 nr [...], dotyczącej przejęcia na własność Skarbu Państwa w zamian za emeryturę gospodarstwa rolnego, nie przewidywały instytucji zwrotu gospodarstwa rolnego, czy części gospodarstwa rolnego, ani przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 , poz 518 ze zm.), na którą powołuje się skarżący, nie zawierają przepisów prawa, które stanowiłyby podstawę do rozstrzygnięcia merytorycznego decyzją administracyjną w niniejszej sprawie. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych przesłanka bezprzedmiotowości występuje, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle, bądź nie było podstaw do jej rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, skutkującego tym, iż nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej, co do istoty. Jest to orzeczenie formalne, kończące postępowanie bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego zachodzi m.in. gdy brak jest właśnie przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu albo stwierdzając w niej o niedopuszczalności takiego orzekania. Prawidłowo organy w niniejszej sprawie stwierdziły, że żądanie strony dotyczące zwrotu nieruchomości stanowiącej dawniej, jak podniósł skarżący, własność jego matki nie kwalifikuje się do załatwienia w formie decyzji administracyjnej, a tym samym organ nie miał podstaw do merytorycznego rozpatrzenia żądania w tej formie. Skoro na gruncie prawa administracyjnego nie można merytorycznie orzec w przedmiocie zwrotu nieruchomości, czy części nieruchomości wchodzącej w skład przejętego gospodarstwa rolnego – a nie ma wątpliwości, że tego dotyczył wniosek strony skierowany do organu (potwierdza to nadto treść odwołania i skargi do sądu administracyjnego) – to zasadnie organ I instancji umorzył postępowanie administracyjne na podstawie art. 105 k.p.a., a organ odwoławczy prawidłowo utrzymał tę decyzję w mocy. W sytuacji, gdy nie ma podstaw do rozstrzygnięcia przez organ administracji publicznej w formie władczej o uprawnieniu lub obowiązku jednostki, to takie prowadzone postępowanie winno być umorzone. Nietrafny jest tym samym zarzut naruszenia przepisu art. 105 k.p.a. W sprawie tej nie można mówić także o naruszeniu art. 21 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, ani art. 7, czy art. 9 k.p.a. Wniosek strony był jasny i organ nie miał podstaw, aby traktować go inaczej, niż jako żądanie zwrotu nieruchomości, czy części nieruchomości, zwłaszcza, że w toku postępowania strona podtrzymywała to żądanie jednoznacznie powołując się na przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, dodatkowo wskazując jedynie, że żąda uchylenia aktu własności ziemi wydanego na rzecz A. U. i H. F. Nie ma więc podstaw, aby organom zarzucić naruszenie przepisów procesowych, które mogłoby mieć wpływ na wynik niniejszego postępowania. Zgodzić należy się z Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi, iż organ nie miał prawa dokonywać w tej sprawie analizy aktu własności ziemi z dnia [...] sierpnia 1976 r. wydanego na rzecz A. U. i H. F. Prawidłowo Minister wskazał w zaskarżonej decyzji, odnosząc się w tym zakresie do zarzutów odwołania, że po dniu wejścia w życie art. 63 ustawy z dnia 19 października 1991 roku o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 2012 r., poz. 1187 z późn. zm.) brak jest możliwości weryfikowania przez organy administracji publicznej, w trybie nadzoru, ustaleń wynikających z ostatecznych decyzji wydanych na podstawie ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, tj. z aktów własności ziemi. Organ zasadnie wskazał, że w niniejszym postępowaniu akt własności ziemi nie może podlegać ocenie merytorycznej. Dodatkowo jedynie Sąd wskazuje, że kwestia niedopuszczalności badania treści aktu własności ziemi przez organy administracji publicznej była już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego (v. wyrok NSA z dnia 25 czerwca 2013 r. sygn. akt II OSK 757/12, orzeczenia.nsa.gov.pl). Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w wyroku.