I SA/Wa 6/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Marciniak Sędziowie Sędzia WSA Iwona Kosińska Sędzia WSA Małgorzata Boniecka – Płaczkowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 czerwca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym sprawy ze skargi E. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę. WSA/wyr. 1 – sentencja wyroku Zaskarżonym postanowieniem z [...] listopada 2017 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu zażalenia E. B. na postanowienie Prezydenta W. z [...] września 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o żądanej treści, utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że postanowieniem z [...] września 2017 r. Prezydent W. odmówił wydania E. B. zaświadczenia stwierdzającego, że budynek posadowiony na gruncie dawnej nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], ozn. nr hip. "[...]" spełnia warunki określone w art. 5 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). W uzasadnieniu Prezydent wskazał, że z treści wniosku o wydanie zaświadczenia wynika, że wnioskodawca żąda dokonania ustaleń, które następują w postępowaniu w sprawie rozstrzyganej decyzją administracyjną w trybie art. 7 wyżej powołanego dekretu. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła E. B. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] rozpoznając sprawę wskazało, że zgodnie z art. 217 § 1 i 2 kpa organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej sie o zaświadczenie. Zaświadczenie wydaje się, jeżeli: urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa, osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Zatem zaświadczeniem w rozumieniu kpa jest urzędowe potwierdzenie w formie pisemnej, obiektywnie istniejącego (aktualnie lub w przeszłości) stanu rzeczy (faktycznego lub prawnego), dokonane przez organ administracji publicznej na żądanie zainteresowanej osoby, której interes oparty jest na prawie (por. Z. Kmiecik, Charakter prawny zaświadczenia, a możliwość ustalania weryfikacji jego treści. P i P 2004 r., nr 10, str. 58). Kolegium wyjaśniło, że wydanie zaświadczenia na podstawie art. 217 § 2 pkt 2 kpa polega na przeniesieniu danych ze znajdujących się w posiadaniu organu rejestrów, ewidencji i innych zbiorów do treści zaświadczenia. Wydanie zaświadczenia na tej podstawie jest niedopuszczalne, jeśli problematyka, której żądanie dotyczy jest sporna. Zaświadczenie z uwagi na jego "naturę" nie służy bowiem rozstrzygnięciu sprawy, gdy przesłanki z którymi przepis prawa wiąże określone skutki prawne ipso iure nie są jasne, a zwłaszcza, gdy istnieje spór co do ich występowania w konkretnym wypadku. Kolegium wskazało, że w postępowaniu administracyjnym o charakterze jurysdykcyjnym, a więc postępowaniu, w którym organ rozstrzyga o przedmiocie danej sprawy wydając decyzję administracyjną, decyzja jest aktem stosowania prawa, aktem woli, czynnością prawną, która zmierza bezpośrednio do wywołania skutków prawnych. Zaświadczenie jest natomiast tylko czynnością faktyczną, aktem wiedzy, który może wywoływać skutki prawne, ale nie jest to jego główny cel. Jeżeli zaświadczenie jest urzędowym potwierdzeniem istnienia określonego stanu prawnego lub faktów, to przy jego pomocy organ stwierdza, co mu wiadome, nie rozstrzyga jednak żadnej sprawy. Poza zakresem przedmiotowym zaświadczenia pozostaje sytuacja, w której dane są wynikiem oceny prawnej, bowiem taka ocena w postępowaniu o wydanie zaświadczenia, toczącym się na podstawie art. 217 § 2 pkt 2 kpa, jest niedopuszczalna, jako kształtująca stan prawny. Materią zastrzeżoną dla wydawania zaświadczeń nie jest rozstrzyganie o meritum konkretnej sprawy administracyjnej. Strona nie może więc, w drodze zaświadczenia, uzyskać de facto rozstrzygnięcia kwestii, która będzie dopiero przedmiotem orzekania w administracyjnym postępowaniu jurysdykcyjnym. Nie można tym samym, w trybie zaświadczeń, otrzymać takich danych, które przesądzą chociażby kierunek postępowania w sprawie toczącej się w ramach innego, ogólnego postępowania administracyjnego. Stąd też rozpoznając wniosek o wydanie zaświadczenia istotne jest, aby uwzględnić kompleksową dokumentację w sprawie, jeżeli jednak dokumentacja ta wymaga dokonania oceny prawnej, albo jest przedmiotem sporu, to nie może być przedmiotem zaświadczenia. Sporne kwestie powinny być rozstrzygnięte przez organ w stosownym postępowaniu administracyjnym o charakterze jurysdykcyjnym. Kolegium na poparcie swojego stanowiska powołało wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 maja 2014 r., sygn. akt II GSK 457/13. Kolegium podniosło, że strona nie może domagać się - w drodze urzędowego zaświadczenia - stwierdzenia istnienia faktów prawotwórczych, których ustalenie jest przedmiotem oceny prawnej organu w postępowaniu administracyjnym kończącym się wydaniem decyzji administracyjnej. Nie może się domagać, by organ przesądzał w drodze zaświadczenia przesłanki, które będą - chociażby ewentualnie - badane w ramach innego postępowania. Kolegium wskazało, że status prawny budynku posadowionego na przedmiotowej nieruchomości nie może zostać uznany za objęty materią zastrzeżoną dla wydawania zaświadczeń. Organ mógłby w niniejszej sprawie potwierdzić w szczególności, kto i w jakim dniu złożył wniosek oraz co było przedmiotem żądania zawartego we wniosku. Organ mógłby również opisać rozstrzygnięcia organów i sądów administracyjnych w przedmiotowej sprawie. Natomiast niedopuszczalne byłoby przesądzanie w zaświadczeniu o skutkach prawnych powyższych czynności oraz rozstrzygnięć. Nie jest rolą organu administracyjnego w tym postępowaniu rozstrzyganie, komu przysługuje własność budynku na gruncie dekretowym. W ocenie Kolegium tego rodzaju zagadnienie wykracza poza ramy przewidziane dla instytucji zaświadczenia, gdyż może być przedmiotem oceny jedynie we właściwym postępowaniu jurysdykcyjnym. Na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] listopada 2017 r. skargę złożyła E. B. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, t.j.: - art. 7 i 77 kpa poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego w sposób kompleksowy, w szczególności pominięcie dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, potwierdzających okoliczności, które miały być stwierdzone wnioskowanym zaświadczeniem, - art. 217 § 2 pkt 2 kpa w zw. z art. 218 kpa poprzez odmowę wydania wnioskowanego zaświadczenia oraz nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego dla potrzeb wydania tego zaświadczenia. Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia Prezydenta W. z [...] września 2017 r., ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia Prezydenta W. z [...] września 2017 r. oraz na zasadzie art. 145a § 1 ppsa wskazanie organowi sposobu rozstrzygnięcia sprawy i o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazała, że [...] września 2017 r. wniosła, w toczącym się postępowaniu, o wydanie zaświadczenia stwierdzającego, że budynek posadowiony na gruncie dawnej nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], ozn. nr hip. "[...]" spełnia warunki określone w art. 5 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy. Skarżąca podniosła, że stosownie do § 61 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 17 września 2001 r. w sprawie prowadzenia ksiąg wieczystych i zbiorów dokumentów (Dz. U. Nr 102, poz. 1112 ze zm.) do założenia księgi wieczystej dla budynku odpowiadającego warunkom przewidzianym w art. 5 dekretu z 26 października 1945 r. niezbędne jest stwierdzenie właściwego organu, że budynek takim warunkom odpowiada. Stwierdzenie właściwego organu, o którym mowa w § 61 ust. 1 rozporządzenia powinno zaświadczać o stanie prawnym budynku, tj. stwierdzać, czy budynek pozostaje własnością byłych właścicieli gruntów i tym samym odpowiada warunkom art. 5 dekretu, czy też przeszedł na własność gminy, stosownie do art. 8 dekretu i z tej przyczyny nie odpowiada warunkom art. 5 dekretu. Podstawę prawną do wydania takiego zaświadczenia stanowi art. 217 § 2 pkt 1 kpa w zw. z § 61 ust. 1 rozporządzenia. Przepis § 61 ust. 1 rozporządzenia, tj. rozporządzenia wykonawczego do ustawy z 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. Nr 19, poz. 147 ze zm.), jednoznacznie wymaga do założenia księgi wieczystej dla budynku odpowiadającego warunkom przewidzianym w art. 5 dekretu wydania takiego zaświadczenia. Skarżąca powołała wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 stycznia 2009 r., sygn. akt I OSK 214/08, w którym Sąd stwierdził, że art. 217 § 1 kpa przewiduje, iż organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Wydanie zaświadczenia powinno nastąpić, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa, bądź osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. W ocenie skarżącej koleją kwestią uzasadniającą wydanie wnioskowanego zaświadczenia jest żądanie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji przedłożenia dokumentu potwierdzającego, że budynek na gruncie dawnej nieruchomości położonej w W. przy ulicy [...] spełnia warunki określone w art. 5 dekretu z 26 października 1945 roku o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Tocząca się przed Ministrem Spraw Wewnętrznych i Administracji sprawa dotyczy uchylenia decyzji komunalizacyjnych. Organ postanowieniem z [...] października 2017 r., nr [...] zawiesił postępowanie do czasu ustalenia, czy budynek położony przy ulicy [...] w W. spełnia przesłanki art. 5 dekretu. Skarżąca wskazała, że budynek posadowiony na nieruchomości spełnia warunki z art. 5 dekretu warszawskiego, co potwierdzają znajdujące się w aktach sprawy dokumenty będące w posiadaniu Prezydenta W., potwierdzające wnioskowaną okoliczność. Skarżąca załączyła do skargi odpis pisma z [...] lipca 1997 r. (znak [...]) skierowanego do Wydziału Geodezji i Nieruchomości Urzędu Gminy W., zgodnie z którym przeprowadzono postępowanie potwierdzające, że budynek położony w W. przy ulicy [...] spełnia warunki określone w art. 5 dekretu, w wyniku czego wydano zaświadczenie nr [...] Wydziału Architektury i Nadzoru Budowlanego z [...] maja 1997 r. Z kolei z treści tego zaświadczenia wynika, że przedmiotowa nieruchomość została zabudowana budynkiem mieszkalnym w latach poprzedzających 1938 r. (dokumenty te znajdują się w aktach administracyjnych). Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Postępowanie zakończone zaskarżonym postanowieniem dotyczyło wydania zaświadczenia, którego treścią miałoby być stwierdzenie, że budynek posadowiony na gruncie dawnej nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], ozn. nr hip. "[...]" spełnia warunki określone w art. 5 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. W uzasadnieniu skargi, wskazując na potrzebę wydania zaświadczenia, skarżąca powołała przepis § 61 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 17 września 2001 r. w sprawie prowadzenia ksiąg wieczystych i zbiorów dokumentów. Kwestie wydawania zaświadczeń uregulowane zostały w Dziale VII Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepis art. 217 § 1 kpa stanowi, że organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Wydaje się je, stosownie do § 2 tego artykułu, jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa; 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Zaświadczenie jest czynnością materialnotechniczną polegającą na urzędowym potwierdzeniu obiektywnie istniejącego (aktualnie lub w przeszłości) stanu rzeczy, dotyczącego faktów lub prawa. Jest ono przy tym przejawem wiedzy, a nie woli organu administracji publicznej, dokonywanym - w myśl art. 218 § 1 kpa – na podstawie posiadanych rejestrów i ewidencji bądź innych danych znajdujących się w posiadaniu organu. Zakres postępowania wyjaśniającego, prowadzonego przed wydaniem zaświadczenia, jest ograniczony do analizy posiadanej dokumentacji oraz danych zgromadzonych w wyżej wskazanych zasobach i oceny możliwości ich przeniesienia do treści zaświadczenia. Nie jest natomiast dopuszczalne dokonywanie w tym trybie ustaleń faktycznych i ocen prawnych niewynikających wprost z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. W szczególności zaś nie jest możliwe wydanie zaświadczenia, jeśli problematyka, której żądanie strony dotyczy, jest sporna. Wskazać należy, iż zaświadczenia wydawane w trybie kpa nie są indywidualnymi aktami administracyjnymi, potwierdzają, jak wyżej zaznaczono, jedynie określony stan faktyczny, bądź stan prawny, o ile wynika on z posiadanych przez organ rejestrów, ewidencji, bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Zaświadczenie nie tworzy zatem nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego, jak również nie ma charakteru interpretacyjnego (np. wykładni przepisów prawa). Wartość zaświadczenia należy oceniać w kategoriach wyrażania prawdy obiektywnej co do faktów lub prawa, co oznacza, że można zanegować jego wartość, wykazując, że potwierdza ono stan niezgodny z rzeczywistym stanem rzeczy. Nie może być ono - w przeciwieństwie do aktu administracyjnego - oceniane w kategoriach ważności rozstrzygnięcia organu. W trybie dotyczącym wydania zaświadczenia nie jest zatem dopuszczalne dokonywanie jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych niewynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Jako postępowanie uproszczone, postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia nie wymaga więc prowadzenia postępowania dowodowego w pełnym zakresie, czy rozstrzygnięć spornych kwestii, tak jak to czyni organ w postępowaniu jurysdykcyjnym. Zważyć jednak trzeba, że niezależnie od ogólnych zasad dotyczących wydawania zaświadczeń uregulowanych w kodeksie postępowania administracyjnego, należy również brać pod uwagę stosowne przepisy materialnoprawne, z których wynika obowiązek potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego w formie zaświadczenia. To z właściwych przepisów materialnoprawnych wynikać będzie jaka okoliczność ma być stwierdzona w formie zaświadczenia. W przypadku niniejszej sprawy istotny jest, przywołany we wniosku o wydanie zaświadczenia art. 5 dekretu, stanowiący, że budynki oraz inne przedmioty, znajdujące się na gruntach, przechodzących na własność gminy W., pozostają własnością dotychczasowych właścicieli, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Z kolei zgodnie z § 61 ust. 1 rozporządzenia, do założenia księgi wieczystej dla budynku odpowiadającego warunkom przewidzianym w art. 5 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy niezbędne jest stwierdzenie właściwego organu, że budynek takim warunkom odpowiada. Natomiast przepis art. 8 dekretu stanowi, że w razie nieprzyznania dotychczasowemu właścicielowi gruntu wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy wszystkie budynki, położone na gruncie, przechodzą na własność gminy. Uwzględniając treść przywołanych powyżej przepisów należy zaznaczyć, że zaświadczenie żądanej treści wymagało posiadania rejestrów, bądź dokumentów, które potwierdzałyby, że wobec budynku znajdującego się na gruncie nieruchomości przy ul. [...] bezspornie zachodzą warunki, o których mowa powyżej. Dokumentacją taką mogło być w niniejszej sprawie jedynie ostateczne orzeczenie wydane na skutek rozpoznania wniosku dekretowego, o którym mowa w art. 7 dekretu. Zważyć należy, że wobec stwierdzenia nieważności orzeczeń dekretowych o odmowie ustanowienia prawa własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości, pozostał do rozpoznania wniosek dekretowy złożony przez poprzedniczkę prawną skarżącej – I. S. Dopiero po przeprowadzeniu tego postępowania, jego rezultat pozwoli na uzyskanie jednoznacznej wiedzy co do statusu prawnego budynków znajdujących się na tym gruncie. Powyższe oznacza, że brak było podstaw do wydania zaświadczenia o żądanej treści (por. wyrok NSA z 20 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 602/17). Postępowanie z wniosku dekretowego jest w toku i w tym postępowaniu skarżąca wystąpiła o wydanie zaświadczenia. Natomiast przewidziana w art. 218 § 2 kpa możliwość przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego na skutek złożenia wniosku o wydanie zaświadczenia sprowadza się w istocie do zbadania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych. W trybie wydawania zaświadczeń organ nie może rozstrzygać o meritum konkretnej sprawy administracyjnej. Strona nie może więc - w drodze zaświadczenia - uzyskać de facto rozstrzygnięcia kwestii, która będzie dopiero przedmiotem orzekania w administracyjnym postępowaniu jurysdykcyjnym. Nie można tym samym, w trybie zaświadczeń, otrzymać takich danych, które przesądzą chociażby kierunek postępowania w sprawie toczącej się w ramach innego, ogólnego postępowania. Jak wyżej zaznaczono postępowanie dekretowe nie zostało zakończone. Z przyczyn wyżej omówionych chybione są zarzuty skargi odnośnie naruszenia przez organy art. 7, art. 77, art. 217 § 2 pkt 2 kpa w zw. z art. 218 kpa. Niezasadne jest także stanowisko skarżącej, że konieczność wydania zaświadczenia wynika z żądania Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, który prowadzi postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej. Otóż jak wynika z treści postanowienia Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w dniu [...] października 2017 r. zawiesił postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 1992 r., nr [...] stwierdzającej nabycie przez Dzielnicę Gminę [...] z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 r. własność nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], do czasu prawomocnego zakończenia postępowania prowadzonego przez Prezydenta W. o przyznanie prawa własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości w trybie dekretu [...], a nie do czasu wydania zaświadczenia. Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności Sąd z mocy art. 151 ppsa orzekł jak w sentencji wyroku. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym uzasadnione było treścią art. 119 pkt 3 ppsa.