I SA/Wa 60/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik Sędziowie: sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska sędzia WSA Monika Sawa (spr.) Protokolant specjalista Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2025 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 21 listopada 2024 r. nr KKU-39/24 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia prawa własności nieruchomości oddala skargę. Decyzją z 21 listopada 2024 r. nr KKU-39/24 Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa (KKU/organ) po rozpatrzeniu odwołania Burmistrza [...] utrzymała w mocy decyzję Wojewody Kujawsko- Pomorskiego z 17 stycznia 2024 r. znak: WSPN.I.7532.77.2019.JZ odmawiającą stwierdzenia nabycia, nieodpłatnie, z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 r., przez Gminę [...] własności mienia Skarbu Państwa stanowiącego nieruchomość gruntową, położoną w obrębie ewidencyjnym [...], w jednostce ewidencyjnej [...] oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. 0,2100 ha, bez oznaczenia wieczystoksięgowego. Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: Opisaną wyżej decyzją z 17 stycznia 2024 r. Wojewoda Kujawsko- Pomorski po rozpoznaniu wniosku Burmistrza Gminy [...] z 14 maja 2019 r. odmówił stwierdzenia nabycia, nieodpłatnie, z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę [...] własności przedmiotowej nieruchomości. Wojewoda odwołując się do treści art. 5 ust 1 pkt 1 ustawy – Przepisy wprowadzające (...), wskazał, że zgodnie z wypisem z rejestru gruntów sporządzonym według stanu na dzień 27 maja 1990 r. przedmiotowa nieruchomość oznaczona była jako działka nr [...] o pow. 0,2100 ha i stanowiła własność Państwa Polskiego, a jako osoba władająca gruntem ujawniony był Urząd Miasta i Gminy w [...], bez oznaczenia wieczystoksięgowego. Działka została sklasyfikowana jako droga. Wojewoda wskazał następnie, że z aktualnego wypisu z rejestru gruntów, wynika, że działka nr [...] o pow. 0,2100 ha, położona w obrębie ewidencyjnym [...], stanowi własność Skarbu Państwa i prowadzone dla niej są księgi wieczyste dawne [...]. Działka również została sklasyfikowana jako droga. Zgodnie z miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta [...], uchwalonym uchwałą Nr XIX/114/87 Rady Narodowej Miasta i Gminy w [...] z 21 grudnia 1987 r., który obowiązywał od maja 1988 r. do sierpnia 1993 r., działka oznaczona w ewidencji gruntów nr [...], położona w obrębie ewidencyjnym [...] (Nr [...]), na dzień 27 maja 1990 r. zlokalizowana była na terenach upraw polowych (046RP). Organ wskazał następnie, że we wniosku z 14 maja 2019 r. Burmistrz wskazał, że działka nr [...] zapisana według ewidencji gruntów i budynków jest w księgach wieczystych nr: [...]. Pomimo zapisów w ewidencji, ww. działka nie ma założonej księgi wieczystej. W związku z faktem, że przedmiotowa nieruchomość posiadała nieuregulowany stan prawny Wojewoda zwrócił się do Starosty Bydgoskiego o podjęcie odpowiednich działań wieczystoksięgowych. Pismem z 15 września 2022 r. znak: WN.6824.9.2019 Starosta Bydgoski poinformował, że złożył wniosek do Sądu Rejonowego w Bydgoszczy o założenie księgi wieczystej dla ww. działki. Następnie pismem z 21 lutego 2023 r. znak: WN.6824.9.2019 Starosta Bydgoski poinformował, że Sąd Rejonowy w Bydgoszczy odrzucił wniosek o założenie księgi wieczystej dla przedmiotowej działki, z uwagi na brak wystarczających dowodów. Wojewoda podał, że wobec powyższego Starosta nie widzi możliwości uregulowania jej stanu prawnego w trybie wieczystoksięgowym, bowiem wyczerpano wszelkie możliwości regulacji stanu prawnego ww. nieruchomości. Wojewoda wskazał, że w uzasadnieniu postanowienia Sądu Rejonowego w Bydgoszczy X Wydziału Ksiąg Wieczystych z 22 grudnia 2022 r. DZKW/BY1B/00021548/22 KW Nr BY1B/00243259/2, Sąd wskazał, że prawo własności Skarbu Państwa i udowodnienia faktu znajdowania się przedmiotowej działki w jego władaniu nie zostało dostatecznie wykazane i oddalił, a nie jak wskazał Starosta odrzucił, przedmiotowy wniosek. Z uwagi na powyższe Wojewoda orzekł o odmowie stwierdzenia nabycia działki nr [...], gdyż nie została spełniona przesłanka wynikająca z art. 5 ust 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające (...), gdyż wnioskodawca nie wykazał by Skarb Państwa był właścicielem przedmiotowej nieruchomości. Odwołanie od ww. decyzji Wojewody pismem z 31 stycznia 2024 r. złożył Burmistrz [...], wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz orzeczenie stwierdzenia nieodpłatnego nabycia z mocy prawa przez Gminę [...] własności nieruchomości Skarbu Państwa, położonej w obrębie ewidencyjnym [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,2100 ha, bez oznaczenia wieczystoksięgowego, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz jej przekazanie organowi niższego rzędu, do ponownego rozpoznania. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie w stopniu istotnym przepisów ustawy z 10 maja1990 r. - Przepisy wprowadzające (...), oraz przepisów postępowania, mające wpływ na wynik sprawy, tj. art.7 i art.77 k.p.a. w zakresie przestrzegania zasady prawdy obiektywnej i zasady oficjalności postępowania dowodowego. W uzasadnieniu odwołania Burmistrz wskazał m.in., że: (...) według wypisu z rejestru gruntów wydanego przez Starostę Bydgoskiego, sporządzonego wg stanu na dzień 27 maja 1990 r. jako właściciela działki ewidencyjnej nr [...] o pow. 0,2100 ha, sklasyfikowanej jako droga, położonej w obrębie [...] wskazano Skarb Państwa, natomiast jako osobę władającą - terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego - Urząd Miasta i Gminy w [...]. Wypis z rejestru gruntów nie zawiera danych o księdze wieczystej, pomimo, że wszystkie dokumenty geodezyjne w sprawie ww. działki z lat 1970-1971, sporządzone przez właściwy wówczas organ ds. geodezji, m. in. wykaz zmian gruntowych dot. geodezyjnego wydzielenia drogi z 18.01.1971 r., decyzja zatwierdzająca rozgraniczenie nieruchomości Powiatowego Biura Geodezji i Urządzeń Rolnych w Bydgoszczy nr PBG-I- 322/273/69 z dnia 12.11.1970 r. wskazują, że nieruchomość była wpisana w KW nr [...]. Księga Wieczysta nr [...], obecnie [...] założona została w dniu 13.07.1959 r. i nadal jest prowadzona przez Sąd Rejonowy w Bydgoszczy dla nieruchomości, będącej własnością Skarbu Państwa. Wskazano także, że Gmina [...], dokonując analizy własnych materiałów, sporządzonych dla celów komunalizacji przez Przedsiębiorstwo Geodezyjno-Projektowe [...] s.c. w B. (badanie ksiąg wieczystych, ks. rob. 15/90) ustaliła, że dla gruntów, z których wydzielona została działka ewidencyjna nr [...] prowadzone były dawne księgi gruntowe: [...] oraz KW [...]. W związku z powyższym Burmistrz [...] pismem z 16.10.2013 r. nr WGM.BNW.6810.183.2013 zwrócił się do Starosty Bydgoskiego z prośbą o uregulowanie stanu prawnego przedmiotowej nieruchomości i ujawnienie jej we właściwej księdze wieczystej. Starosta Bydgoski złożył wniosek o założenie nowej księgi wieczystej dla działki [...] o pow. 0,2100 ha w Sądzie Rejonowym w Bydgoszczy X Wydział Ksiąg Wieczystych w dniu 13 czerwca 2022 r., który postanowieniem z 22.12.2022 r. DZKW/BY1B/00021548/22 oddalił wniosek wskazując w uzasadnieniu, że wnioskodawca nie przedstawił Sądowi dowodów istnienia po swojej stronie prawa własności tej nieruchomości. Po rozpatrzeniu odwołania oraz analizie akt sprawy KKU wskazała, że podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowił art 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (..) zgodnie z którym mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. KKU podkreśliło, że z brzmienia tego przepisu jednoznacznie wynika, że przedmiotem komunalizacji jest wyłącznie mienie ogólnonarodowe (państwowe). Podkreśliło również, że decydujące znaczenie dla komunalizacji następującej z mocy prawa ma stan faktyczny i prawny mienia ogólnonarodowego istniejący w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (.,.), tj. w dniu 27 maja 1990 r. Tym samym, obowiązkiem organów administracji orzekających w przedmiocie komunalizacji mienia jest ustalenie, w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym, czy zachodzą przesłanki, od spełnienia których przepis ustawy uzależnia nabycie z mocy prawa przez gminę własności nieruchomości, a więc czy według stanu na dzień 27 maja 1990 r. przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa i czy należała do rady narodowej bądź terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstwa państwowego dla którego rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełniły funkcje organów założycielskich, albo do zakładów lub innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych powołanym wyżej organom. W dalszej kolejności, organ pierwszej instancji powinien ustalić czy nie wystąpiły przesłanki wskazane w art. 11-12 ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...). KKU podniosła, że w niniejszej sprawie najistotniejsze jest, że przedmiotowa nieruchomość, w dniu 27 maja 1990 r. nie stanowiła własności Skarbu Państwa, zatem nie została spełniona przesłanka wynikająca z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające (...), tj. Skarb Państwa nie jest właścicielem nieruchomości. KKU podniosło, że wynika to z postanowienia Sądu Rejonowego w Bydgoszczy X Wydziału Ksiąg Wieczystych z 22 grudnia 2022 r. DZKW/BY1B/00021548/22 KW Nr BY1B/00243259/2, który oddalił wniosek Starosty Bydgoskiego o założenie księgi wieczystej dla tej nieruchomości wskazując, że nie zostało udowodnione, że Skarbowi Państwa przysługuje prawo własności do przedmiotowej nieruchomości. W uzasadnieniu ww. postanowienia Sąd wskazał m. in., że "(...) To wnioskodawca powinien przedstawić Sądowi dowody istnienia po swojej stronie prawa własności. W przedmiotowej sprawie prawo własności Skarbu Państwa i udowodnienia faktu znajdowania się przedmiotowej działki w jego władaniu nie zostało dostatecznie wykazane (...) O ile więc wnioskodawca twierdzi, że przysługuje mu prawo własności określonej nieruchomości, może wystąpić na drogę postępowania cywilnego do Wydziału Cywilnego i żądać ustalenia bądź stwierdzenia nabycie tego prawa. Środki dowodowe, którymi może posługiwać się sąd cywilny są dużo szersze, a wnioskodawca może wykazywać swoje twierdzenia wszelkimi sposobami". KKU podkreśliło, że w postępowaniu administracyjnym nie jest prawnie dopuszczalne weryfikowanie przez organ ocen dokonanych przez sąd cywilny w postępowaniu wieczystoksięgowym. KKU wskazało, ze z uwagi na brak tej podstawowej przesłanki i brak możliwości dokonania samodzielnych ustaleń przez organ administracyjny odnoszenie się do pozostałych zarzutów odwołania jest zbędne. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Gmina [...] zaskarżając ją w całości. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: 1. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, podczas gdy zaistniały przesłanki stwierdzenia nieodpłatnego nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę [...] własności mienia Skarbu Państwa; 2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie, a tym samym zaniechanie przestrzegania zasady prawdy obiektywnej i zasady oficjalności postępowania dowodowego, skutkujące brakiem wnikliwości i staranności przy rozpatrzeniu i ocenie stanu faktycznego i prawnego sprawy, polegające na wybiórczej i dowolnej ocenie zebranego w sprawie materiału dowodowego; b. art. 107 § 1 k.p.a. poprzez brak wskazania w decyzji wyczerpującego uzasadnienia prawnego i faktycznego; c. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji obarczonej w/w wadami. Mając na względzie powyższe skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji jej poprzedzającej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z 21 listopada 2024 r. nr KKU-39/24 która utrzymała w mocy decyzję Wojewody Kujawsko- Pomorskiego z 17 stycznia 2024 r. znak: WSPN.I.7532.77.2019.JZ odmawiająca stwierdzenia nabycia, nieodpłatnie, z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 r., przez Gminę [...] własności mienia Skarbu Państwa stanowiącego nieruchomość gruntową, położoną w obrębie ewidencyjnym [...], w jednostce ewidencyjnej [...], oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. 0,2100 ha, bez oznaczenia wieczystoksięgowego Podstawą materialnoprawną powołanego orzeczenia był art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej, zgodnie z którym mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do: 1) rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, 2) przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 pełnią funkcję organu założycielskiego, 3) zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych organom określonym w pkt 1 - staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Powyższe oznacza, że przedmiotem komunalizacji, następującej z mocy prawa może być wyłącznie mienie ogólnonarodowe (państwowe), przy czym decydujące znaczenie ma stan faktyczny i prawny tego mienia, istniejący w dacie wejścia w życie tej ustawy, tj. dzień 27 maja 1990 r. W przedmiotowej sprawie organy obu instancji stwierdziły, że gmina nie nabyła z mocy prawa nieodpłatnie, prawa własności opisanej w sentencji decyzji nieruchomości Skarbu Państwa na podstawie art. 5 ust 1 ustawy, powołanego wyżej bowiem brak jest dowodu aby na dzień 27 maja 1990 r. Skarb Państwa był właścicielem tej nieruchomości. Jak wynika z akt i na co powołują się organy Sąd Rejonowy w Bydgoszczy X Wydziału Ksiąg Wieczystych z 22 grudnia 2022 r. DZKW/BY1B/00021548/22 KW Nr BY1B/00243259/2, oddalił wniosek starosty bydgoskiego o założenie księgi wieczystej dla przedmiotowej nieruchomości i wpisu Skarbu Państwa jako właściciela przedmiotowej nieruchomości wskazując w treści uzasadnienia że brak jest dowodów jednoznacznie wskazujących że prawo własności do tej nieruchomości Skarbowi Państwa przysługiwało. Zasugerował co także powieliły organy obu instancji, że dla ustalenia czy Skarb Państwa był właścicielem przedmiotowej nieruchomości, przy istniejących rozbieżnościach w dokumentacji (dawne księgi wieczyste oraz wypisy z ewidencji gruntów), konieczne jest wszczęcie postępowania przed sądem powszechnym – sądem cywilnym - o ustalenie w trybie art. 189 kpc, którym możliwe będzie przeciwnie niż przed sądem wieczystoksięgowym przeprowadzenie postępowania dowodowego w tym zakresie. Sąd administracyjny jak i organy tym orzeczeniem są związani i nie mogą dokonywać w tym zakresie odmiennych ustaleń. Z tych też przyczyn ani KKU ani sąd administracyjny nie był uprawniony do dokonania analizy wpisów w dawnych księgach wieczystych w zestawieniu z dokumentacja geodezyjną i de facto dokonać oceny orzeczenia sądu wieczystoksięgowego. Argumenty podnoszone w tym zakresie w odwołaniu mogły być przedmiotem analizy sądu cywilnego przy rozpoznaniu środka zaskarżenia od orzeczenia sądu wieczystoksięgowego. Wobec powyższego skoro na dzień dzisiejszy brak jest dowodu na okoliczność, że przedmiotowa nieruchomość na dzień 27 maja 1990 r. stanowiła własność Skarbu Państwa to brak jest możliwości nabycia tej nieruchomości przez gminę w trybie art. 5 ust 1 ustawy wobec niespełnienia przesłanki – własności Skarbu Państwa. Mienie to zatem nie może, do czasu wyjaśnienia rozbieżności wynikających z zapisów dawnych księgach wieczystych i dokumentach geodezyjnych opisanych przez organy, w zakresie własności Skarbu Państwa podlegać komunalizacji. Przy czym ani organy administracji ani sąd administracyjny nie jest uprawniony do ustalenia tej kwestii. Rzeczą organów administracji i sądu administracyjnego orzekającego w sprawach dotyczących decyzji komunalizacyjnych jest wyłącznie ocena, czy zachodziły przesłanki do orzeczenia o komunalizacji mienia wymienionych w wyżej przytoczonym art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej. Skoro nie została spełniona podstawowa przesłanka wynikająca z tego przepisu, bowiem przedmiotowa nieruchomość nie należała w sensie prawnym do Skarbu Państwa to tym samym nieruchomość ta nie mogła podlegać komunalizacji. W świetle powyższego zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r. uznać należy za niezasadne. Zaskarżona decyzja nie narusza powołanych w skardze przepisów prawa materialnego, jak też przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa rozpatrzyła całokształt materiału dowodowego i dokonała prawidłowej oceny spełnienia przesłanek komunalizacji w odniesieniu do spornej nieruchomości oraz uzasadniła zajęte stanowisko. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ppsa.