I SA/Wa 600/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Sędziowie: WSA Dariusz Chaciński (spr.) WSA Agnieszka Miernik Protokolant Ewa Czarnota po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 października 2010 r. sprawy ze skargi [...] Związku [...] w B. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2006 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącego [...] Związku [...] w B. kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...].06.1992 r. nr [...], wydaną w trybie art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 10.05.1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm. – dalej: Przepisy wprowadzające), przekazał nieodpłatnie na własność [...] Związku [...] mienie ogólnonarodowe położone na terenie Gmin: [...], składające się z ruchomości i innych składników majątkowych będących w dyspozycji [...] Przedsiębiorstwa [...] w K., zgodnie z protokołem stanowiącym integralną część decyzji. Gmina P., która była członkiem związku komunalnego, wnioskiem z dnia 27.07.2005 r. wystąpiła do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji Wojewody [...] z dnia [...].06.1992 r. W ocenie wnioskodawcy kwestionowana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.), gdyż nie obejmowała nieruchomości gruntowych, na których znajdowały się [...] i budynki [...], wymienione w protokole przekazania, stanowiącym integralną część decyzji. Narusza to, zdaniem Gminy, art. 47 § 1 i art. 48 K.c., gdyż budynki nie stanowiły w dacie przekazania odrębnego od gruntu przedmiotu własności, nie mogły więc podlegać komunalizacji w oddzieleniu od nieruchomości, której są częścią składową. Decyzją nr [...] z dnia [...].03.2006 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...].06.1992 r. nr [...] uznając, iż przekazane mienie jest związane z realizacją zadań [...] Związku [...], a jego przekazanie Związkowi w oparciu o art. 5 ust. 3 Przepisów wprowadzających nie pozostaje w sprzeczności z prawem. Przepis art. 49 K.c. wyłącza określone urządzenia trwale z gruntem związane z działania zasady superficies solo cedit (art. 47 i 48 K.c.), co znajduje zastosowanie w niniejszym przypadku, gdyż w spornych budynkach znajdują się [...] ([...]) służące do produkcji [...]. Stanowią one zatem, w myśl art. 49 K.c., części składowe przedsiębiorstwa i mogły być przekazane związkowi [...] niezależnie od nieruchomości gruntowych, na których są położone. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją z dnia [...].03.2006 r. wystąpiła Gmina P. W uzasadnieniu wniosku wskazała, że na podstawie art. 5 ust. 3 Przepisów wprowadzających można przekazać tylko takie mienie, które zarówno w dniu 27.05.1990 r., jak też w dniu podejmowania decyzji o komunalizacji, stanowi własność ogólnonarodową (państwową). W ocenie wnioskodawcy między wskazanymi datami nastąpiło jednak uwłaszczenie z mocy prawa [...] Przedsiębiorstwa [...] w K., na podstawie art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29.09.1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze z.), ze skutkiem na dzień 5.12.1990 r. Oznacza to, że przekazane mienie utraciło status mienia ogólnonarodowego (państwowego) na rzecz mienia przedsiębiorstwa (art. 441 K.c.) i nie mogło być w dacie [...].06.1992 r. przekazane w trybie art. 5 ust. 3 Przepisów wprowadzających, gdyż przepis ten odnosi się tylko do mienia ogólnonarodowego. Należy też mieć na uwadze, że przeniesienie własności mienia ze Skarbu Państwa na rzecz związku [...] nie może tworzyć domniemań, co do zakresu przedmiotu komunalizacji. Po rozpatrzeniu tego wniosku Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...].02.2010 r. nr [...], wydaną w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 127 § 3 K.p.a., uchylił własną decyzję z dnia [...].03.2006 r. i stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...].06.1992 r. nr [...]. Zmieniając własne stanowisko Minister zauważył, że Gmina P. posiada legitymację do kwestionowania decyzji z dnia [...].06.1992 r., bowiem na podstawie decyzji Wojewody [...] z dnia [...].06.1996 r. stała się właścicielem nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], na której znajdują się budynki skomunalizowane na rzecz [...] Z [...] decyzją z dnia [...].06.1992 r. W postępowaniu, w którym ta ostatnia decyzja została wydana, Wojewoda [...] nie wyjaśnił, czy przekazane mienie było mieniem ogólnonarodowym, czy służyło użyteczności publicznej oraz czy należało w dniu wydawania decyzji do podmiotów określonych w tym przepisie. W tym zakresie Minister odwołał się do poglądów wyrażonych w wyroku NSA z 24.04.2002 r. I SA 2283/00. Zdaniem MSWiA Wojewoda [...] nie zbadał także, czy przed wydaniem decyzji komunalizacyjnej nastąpiło uwłaszczenie [...] Przedsiębiorstwa [...] w K. w trybie art. 2 ust. 1 i 2 powołanej wyżej ustawy z 29.09.1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Wszystko to powoduje, w ocenie Ministra, że Wojewoda [...] naruszył art. 7 i art. 77 K.p.a. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł [...] Związek [...] w B. W skardze podniesiono, iż członkostwo Gminy P. w [...] Związku [...] ustało na skutek wypowiedzenia z dniem [...].04.2009 r., a mienie znajdujące się na działce nr [...] zostało przekazane Gminie P. Tym samym wygasła "podstawa faktyczna" Gminy P. do żądania stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej. Skarga wspomina też o tym, że realizując obowiązek z § 3 zarządzenia Wojewody [...] z dnia [...].04.1992 r. nr [...] w sprawie podziału [...] Przedsiębiorstwa [...] w K. podlegającego komunalizacji, tenże Wojewoda wydał już w dniu [...].04.1992 r. decyzję komunalizacyjną na rzecz [...] Związku [...]. W tym samym dniu ([...].04.1992 r.) zarządzenie [...] zostało zmienione zarządzeniem nr [...], a następnie wydana została decyzja z dnia [...].06.1992 r., której nieważność stwierdzono zaskarżoną decyzją. Skarga zarzuca zaskarżonej decyzji naruszenie art. 155 i art. 156 § 2 K.p.a. oraz art. 5 ust. 3 Przepisów wprowadzających. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga okazała się zasadna, przy uwzględnieniu zasady rozstrzygania przez sąd w granicach danej sprawy (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Rozpoznając sprawę w postępowaniu nadzorczym Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie wyjaśnił bowiem wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia, czym naruszył art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., a także art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Najbardziej istotną okolicznością, którą organ pominął analizując zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, jest fakt wydania przez Wojewodę [...] decyzji z dnia [...].04.1992 r. nr [...], mocą której Wojewoda przekazał temu samemu Komunalnemu Związkowi [...] mienie ogólnonarodowe, również będące w dyspozycji [...] Przedsiębiorstwa [...] w K. Następnie decyzja ta, na skutek odwołania, została utrzymana w mocy przez Krajową Komisję Uwłaszczeniową decyzją z dnia [...].09.1992 r. nr [...]. W obrocie prawnym pozostawały więc dwie decyzje ostateczne o przekazaniu [...] Związkowi [...] mienia ogólnonarodowego pozostającego w dyspozycji [...] Przedsiębiorstwa [...] w K., odwołujące się do zarządzenia Wojewody [...] z dnia [...].04.1992 r. nr [...] w sprawie podziału [...] Przedsiębiorstwa [...] w K. podlegającego komunalizacji: decyzja Wojewody [...] z [...].06.1992 r. i decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...].09.1992 r. utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...].04.1992 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie wyjaśnił, czy zakres przedmiotowy tych decyzji jest tożsamy, tzn. czy w obydwu wypadkach przedmiotem przekazania było to samo mienie, czy też inne. Z mocy zatem której decyzji i w zakresie jakiego mienia właścicielem stał się [...] Związek [...] w B. oraz w przypadku tożsamości przedmiotowej wymienionych decyzji, która z nich, czy też obie, powinny zostać objęte postępowaniem nadzorczym. Decyzja Wojewody [...] z dnia [...].06.1992 r., której nieważność stwierdzono zaskarżoną do sądu decyzją, została wydana po decyzji tego samego organu z dnia [...].04.1992 r., przy czym ta ostatnia decyzja nie była w dniu [...].06.1992 r. ostateczna. Walor taki uzyskała dopiero w dniu [...].09.1992 r. Dlatego niezmiernie istotne jest ustalenie, czy zakresy przedmiotowe tych decyzji były tożsame, gdyż ma to wpływ na ustalenie, czy nie mamy do czynienia z przesłanką nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. w stosunku do decyzji, która w późniejszym czasie stała się ostateczna. Jeśli zaś zakresy przedmiotowe tych decyzji były odmienne, to należy ustalić różnice i określić, czy jedna z decyzji nie jest uzupełnieniem innej. W zależności od tych ustaleń możliwe jest dopiero analizowanie przesłanek nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...].06.1992 r. Niewyjaśnienie tych okoliczności już samo w sobie stanowi podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji, gdyż mogło to mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Ponadto zauważyć należy, że przy wykładni pojęcia "rażącego naruszenia prawa" ścierają się dwa stanowiska. Występują one zarówno w literaturze, jak i orzecznictwie (zob. M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz [do art. 156 K.p.a.], LEX, 2009, wyd. III.). Według pierwszego z nich, rażące naruszenie prawa zachodzi w przypadku naruszenia przepisu niepozostawiającego wątpliwości co do jego bezpośredniego rozumienia. Rażące naruszenie prawa nastąpi wtedy, gdy istnieje przepis prawny dający podstawę do wydania decyzji administracyjnej, a rozstrzygnięcie zawarte w decyzji, dotyczące praw lub obowiązków stron postępowania, zostało ukształtowane sprzecznie z przesłankami wprost określonymi w tym przepisie prawnym (J. Borkowski, glosa do wyroku NSA z dnia 19 listopada 1992 r., SA/Kr 914/92, Prz. Sąd. 1994, nr 7-8, s. 163). Innymi słowy, "o rażącym naruszeniu prawa mówić można tylko wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność" (por. wyrok NSA z dnia 12 grudnia 1988 r., III SA 481/88). Drugie stanowisko prezentuje pogląd, że przy pojęciu rażącego naruszenia prawa należy brać pod uwagę jego skutki. "Rażące naruszenie prawa" to takie, które wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności (por. A. Zieliński, O "rażącym" naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 k.p.a. Polemiki, PiP 1986, z. 2, s. 104 i n.). "O tym, czy naruszenie prawa jest "rażącym", decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych, jakie dane naruszenie za sobą pociąga. Za "rażące" należy uznać mianowicie takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności (wyrok NSA z 30.11.1999 r., V SA 876/99, Lex nr 50137). Orzecznictwo wydaje się bardziej przychylać do kompromisowego rozumienia terminu "rażące naruszenie prawa" i za takie uznaje decyzję, której treść pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (por. wyrok NSA z dnia 21 października 1992 r., V SA 86/92 i 436-466/92, ONSA 1993, nr 1, poz. 23). Sąd w obecnym składzie, przychylając się do takiego rozumienia pojęcia "rażącego naruszenia prawa" uważa, że organ nadzoru, aby stwierdzić nieważność decyzji, nie może poprzestać na ustaleniu, że organy w zwykłym postępowaniu, prowadzonym z naruszeniem norm procesowych (jak wskazano w zaskarżonej decyzji – z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.) nie wyjaśniły i nie uzasadniły przesłanek rozstrzygnięcia wynikających z normy prawa materialnego. Organ nadzoru musi również zbadać, czy skutek, jaki wywołała kontrolowana decyzja w sferze społeczno - gospodarczej, nie narusza zasady praworządności w demokratycznym państwie prawa. Dlatego też samo naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. stosunkowo rzadko może stanowić samodzielną przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa. Aby takie kwalifikowane naruszenie prawa wykazać, organ nadzoru musi we własnym zakresie poczynić ustalenia odnośnie skutków wywołanych przez kwestionowaną decyzję. Do tego niezbędne jest ustalenie przesłanek rozstrzygnięcia, w tym ustaleń odnośnie tego "czy przekazane mienie było mieniem ogólnonarodowym, czy służyło użyteczności publicznej oraz czy należało w dniu wydawania decyzji do podmiotów określonych w tym przepisie" [art. 5 ust. 3 Przepisów wprowadzających] (cytat z uzasadnienia zaskarżonej decyzji). Tym różni się bowiem postępowanie nadzorcze w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia przez nią prawa od zwykłego postępowania odwoławczego, że do zakwestionowania kontrolowanej decyzji w trybie nadzoru nie wystarczy wykazanie błędów proceduralnych. Należy ocenić także skutek kontrolowanego rozstrzygnięcia w świetle przepisu prawa materialnego, w tym przypadku art. 5 ust. 3 Przepisów wprowadzających. Pomocne w tym mogą być poglądy na temat mienia ogólnonarodowego wyrażone w orzeczeniach NSA, w tym w powołanym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyroku NSA z 24.04.2002 r. I SA 2283/00 (LEX nr 81661) oraz w orzeczeniach Sądu Najwyższego i Trybunału Konstytucyjnego tam przywołanych. W tej sytuacji wskazanie wyłącznie na naruszenie przez organ w zwykłym postępowaniu art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. nie wyczerpuje przesłanki rażącego naruszenia prawa i w tym znaczeniu organ nadzoru naruszył przepis art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., który w tym przypadku ma charakter przepisu prawa materialnego, gdyż stanowi podstawę rozstrzygnięcia. W tej sytuacji, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 152 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 P.p.s.a.