I SA/Wa 602/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogdan Wolski Sędziowie: WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant Jolanta Dominiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 lipca 2009 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie nabycia z mocy prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną oddala skargę. Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2009 r. Minister Infrastruktury po rozpatrzeniu odwołania M. P. od decyzji Wojewody [...] z [...] września 2008 r., nr [...], stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Powiat P. własności nieruchomości oznaczonej jako działki nr: [...] o pow. [...] m2, [...] o pow. [...] m2, [...] o pow. [...] m2, wydzielone z działek nr: [...], zajętej pod drogę publiczną powiatową [..] ul. [...] w miejscowości S. gmina P., dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...], uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że Wojewoda [...] działając na podstawie art. 73 ust. 1, 3 i 3a ustawy z 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.), decyzją z [...] września 2008 r. orzekł o nabyciu z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Powiat P. prawa własności wyżej wskazanych działek, zajętych pod drogę publiczną. Od decyzji tej złożył odwołanie M. P. Rozpatrując odwołanie organ II instancji podał, że zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne stają się z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Organ wskazał, że nabycie własności nieruchomości z mocy prawa na podstawie art. 73 ust. 1 nastąpiło, jeżeli w dniu 31 grudnia 1998 r. spełnione zostały łącznie następujące przesłanki: * nieruchomość nie była własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, * nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną, * nieruchomość pozostawała we władaniu Skarbu Państwa, bądź jednostek samorządu terytorialnego. Organ podkreślił, że przepis art. 73 ust. 1 ustawy ma charakter wywłaszczeniowy i dotyczy sytuacji, gdy w dniu 31 grudnia 1998 r. prawo własności było uregulowane na rzecz innych podmiotów niż Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, przy istnieniu publicznego władztwa nad nieruchomością. Minister Infrastruktury wskazał, że z akt sprawy wynika, iż w dniu 31 grudnia 1998 r. działki nr [...] z których zostały wydzielone przedmiotowe działki nr [...], stanowiły własność M. P. Organ wojewódzki uznał, że przedmiotowe działki w dniu 31 grudnia 1998 r. pozostawały we władaniu Skarbu Państwa i znajdowały się w granicach pasa drogi publicznej - ul. [...], która stanowiła ulicę zamiejską zaliczoną do kategorii dróg wojewódzkich nr [...], bowiem została wymieniona w załączniku nr [...] do rozporządzenia Ministra Komunikacji z 14 lipca 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich w województwach białostockim, bielskim, ciechanowskim, częstochowskim, katowickim, kieleckim, krośnieńskim, łomżyńskim, nowosądeckim, ostrołęckim, pilskim, piotrkowskim, poznańskim, przemyskim, siedleckim, sieradzkim, suwalskim, rzeszowskim, tarnowskim i zielonogórskim (Dz. U. Nr 30, poz. 151). Minister podkreślił, że zgodnie z tym rozporządzeniem do kategorii dróg wojewódzkich została zaliczona droga nr [...] relacji [...]. Podniósł, że z akt sprawy wynika, iż przedmiotowe działki położone są w obrębie S., natomiast nie wynika z akt, aby ul. [...] położona była w ciągu ww. drogi publicznej (i tym samym posiadała kategorię drogi publicznej). Organ odwoławczy wskazał, że art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 z późn. zm.) stanowi, że ulice leżące w ciągu dróg wymienionych w ust. 1 (tj. krajowych, wojewódzkich, powiatowych, gminnych) należą do tej samej kategorii co te drogi. Minister podniósł, że o ulicy leżącej w ciągu drogi posiadającej kategorię drogi publicznej można mówić w przypadku, gdy przebieg drogi (której nadano kategorię drogi publicznej) został ustalony przez konkretne ulice w miejscowości, przez którą przebiega dana droga. Zdaniem organu II instancji sprawa kategorii ul. [...] wymaga wyjaśnienia przez organ wojewódzki. Gdyby okazało się, że ulica [...] posiada kategorię drogi publicznej, organ wojewódzki winien ustalić stan faktyczny przedmiotowych działek na dzień 31 grudnia 1998 r. Minister wskazał, iż fakt zajęcia przedmiotowych działek pod drogę publiczną został ustalony przez organ wojewódzki w oparciu o mapę podziału geodezyjnego, na której zostały uwidocznione przedmiotowe działki. Jednakże nie wynika z powyższej mapy, czy uwidoczniony na niej stan odnosi się do stanu na dzień 31 grudnia1998 r. W tym zakresie organ wojewódzki nie poczynił żadnych ustaleń i nie jest wiadomym na jakiej podstawie organ ten uznał, że przedmiotowe działki w dniu 31 grudnia 1998 r. znajdowały się w granicach pasa drogi publicznej - ul. [...]. Organ odwoławczy podkreślił, że w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 73 organ orzekający zobowiązany jest zbadać stan na dzień 31 grudnia1998 r. Zdaniem Ministra również na podstawie akt nie można uznać, aby została udowodniona przesłanka władztwa publicznoprawnego sprawowanego w dniu 31 grudnia 1998 r. nad przedmiotowymi działkami. Nie można bowiem uznać wymienionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji: mapy zasadniczej oraz protokołu zdawczo-odbiorczego z dnia 31 grudnia 1998 r., za dokumenty mające potwierdzać władanie publicznoprawne, bowiem nie wskazują one na czym to władztwo miałoby polegać. Sprawa władztwa nie została zatem wyjaśniona przez organ wojewódzki. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 77 § 1 kpa organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a zgodnie z art. 80 kpa organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Reasumując, Minister Infrastruktury uznał, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części (art. 138 § 2 kpa). Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył M. P. Decyzji tej zarzucił naruszenie przepisów art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 1 i 3 poprzez nie podjęcie przez organ czynności zmierzających do wyjaśnienia ubytku powierzchni [...] m2, nie rozpoznanie zarzutów odwołania od decyzji organu I instancji dotyczących ubytku tej powierzchni, który został ujawniony w operacie sporządzonym przez geodetę . G. na zlecenie Starostwa Powiatowego w P. (nr [...]), a także znajdującym potwierdzenie w piśmie Starostwa Powiatowego w P. z dni [...] sierpnia 2008 r. ( [...]). Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia w zakresie uwzględniającym konieczność dokonania ustaleń dotyczących ubytku powierzchni [...] m2. Wniósł także o wydanie przez Ministra Infrastruktury decyzji w trybie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przesądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej ppsa), uwzględniającą jego skargę. Skarżący podkreślił, że Minister Infrastruktury przekazując sprawę do ponownego rozpoznania udzielił Wojewodzie [...] wskazówek co do zakresu postępowania dowodowego przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, jednakże wskazówki te nie obejmują czynności związanych z podnoszonymi przez skarżącego zarzutami dotyczącymi wskazanego ubytku powierzchni. W ocenie skarżącego decyzja Ministra Infrastruktury z [...] lutego 2009 r. uchylająca decyzję Wojewody [...] z [...] września 2008 r. i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia jest dla niego niekorzystna, gdyż nie gwarantuje mu, iż organ I instancji podejmie wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżony akt nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów uznać należy, że skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Decyzja Ministra Infrastruktury została wydana na podstawie przepisu art. 138 § 2 kpa. Jest to decyzja kasacyjna, mocą której organ odwoławczy przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Podnieść bowiem należy, że organ odwoławczy nie jest uprawniony do przeprowadzenia postępowania w zakresie wyżej wskazanym, gdyż zgodnie z art. 136 kpa, organ ten może przeprowadzić tylko uzupełniające postępowanie dowodowe. Jak prawidłowo wskazał Minister Infrastruktury w zaskarżonej decyzji, rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, gdyż organ I instancji nie dokonał wszechstronnej oceny przesłanek z art. 73 ust 1 ustawy z 13 października 1998 r. i ustalenia stanu faktycznego na datę 31 grudnia 1998 r. Zatem trafnie organ odwoławczy wskazał, że Wojewoda [...] nie zbadał, czy w dacie miarodajnej dla rozstrzygnięcia sprawy ul. [...] położona była w granicach pasa drogowego drogi powiatowej oraz że organ I instancji nie wykazał przesłanki władztwa publicznego nad spornymi nieruchomościami w powyższym dniu. Słusznie jest stanowisko organu odwoławczego, że z załączonej do akt sprawy mapy podziału geodezyjnego nie wynika, że przedstawia ona stan podziału istniejący w dniu 31 grudnia 1998 r. Są to istotne okoliczności dla oceny zastosowania przepisu art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r., których niewyjaśnienie uzasadniało uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W tym kontekście zarzut skargi, że organ odwoławczy nie wyjaśnił ubytku powierzchni [...] m², jest bezprzedmiotowy. Wymaga podkreślenia, że wydanie decyzji kasacyjnej nie pozbawia skarżącego prawa czynnego udziału w postępowaniu przed organem I instancji. Tak więc w tym postępowaniu i przed tym organem skarżący może podnosić i wykazywać zmniejszenie powierzchni jego działki. Także z tej przyczyny zarzuty, które sformułował skarżący pod adresem zaskarżonej decyzji, w istocie przemawiają za trafnością rozstrzygnięcia kasacyjnego, albowiem sprawa nie została wszechstronnie wyjaśniona, w tym jak wyżej wskazano w kwestiach istotnych. Sformułowane w skardze zarzuty mogłyby być skuteczne w sytuacji, gdyby Minister Infrastruktury utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, wydaną z naruszeniem art. 7, 77 § 1, 80 oraz 107 § 1 i 3 kpa. Tymczasem organ odwoławczy właśnie z powodu naruszenia powyższych przepisów przez organ I instancji uchylił jego decyzję i przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania. Przy czym zarzut skargi odnośnie naruszenia przez organ II instancji przepisu art. 80 kpa oraz wniosek o uwzględnienie przez organ skargi w całości w drodze samokontroli, są całkowicie chybione, skoro decyzja została uchylona w skutek złożonego przez skarżącego odwołania. Organ odwoławczy nie może zastępować organu I instancji w przeprowadzeniu postępowania dowodowego, gdyż w ten sposób doszłoby do naruszenia dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Biorąc pod uwagę wszystkie wyżej wskazane okoliczności Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.