I SA/Wa 603/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Dargas Sędziowie: WSA Iwona Kosińska WSA Przemysław Żmich (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 września 2011 r. sprawy ze skargi T. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości oddala skargę. Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta [...] oraz odwołania J. R. i T. P., decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...] uchylił w całości decyzję Starosty [...] z dnia [...] października 2010 r., nr [...] dotyczącą zwrotu nieruchomości położonej w W. przy dawnej ulicy [...] (obecnie ul. [...]) i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. Właścicielami przedmiotowej nieruchomości w dniu wywłaszczenia na podstawie aktu notarialnego, Rep. [...] sporządzonego w dniu [...] marca 1937 r. przed notariuszem W. R., byli J. i J. małżonkowie P. Dnia [...] stycznia 1973 r. J. P., J. R. i T. P. zbyli na rzecz Skarbu Państwa, umową sprzedaży zawartą w formie aktu notarialnego sporządzonego w Państwowym Biurze Notarialnym w W. przed notariuszem K. N. Rep. [...] nieruchomość o powierzchni [...] ha położoną w W., przy ul. [...] składającej się z dwóch działek oznaczonych nr [...] w obrębie [...]. Jak wynika z treści tej umowy oraz decyzji lokalizacyjnej nr [...] z dnia [...] listopada 1971 r. przedmiotowa nieruchomość była przeznaczona pod budowę osiedla mieszkaniowego "[...]" . Postanowieniem Sądu Rejonowego dla [...], Wydział I Nieprocesowy z dnia [...] grudnia 1971 r., sygn. akt [...] spadek po J. P., córce J. i K., zmarłej w dniu 23 stycznia 1969 r. na podstawie ustawy nabyli: J. P., T. P. i J. R. w 1/3 części każdy z nich. Postanowieniem Sądu Rejonowego dla W. Wydział III Cywilny z dnia [...] lutego 1993 r., sygn. akt. [...], spadek po J. P. na podstawie ustawy nabyli: T. P. i J. R. w 1/2 każde z nich. Dnia 16 kwietnia 1993 r. do Urzędu Dzielnicy-Gminy [...], Wydziału Organizacyjnego wpłynął wniosek J. R. i T. P. o zwrot nieruchomości nabytej na rzecz Skarbu Państwa umową sprzedaży zwartą w formie aktu notarialnego sporządzonego dnia [...] stycznia 1973 r. w Państwowym Biurze Notarialnym w W., Rep. [...]. Wojewoda [...] postanowieniem nr [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r. wyznaczył Starostę [....] jako organ właściwy do rozpatrzenia przedmiotowej sprawy. Decyzją z dnia [...] października 2010 r. Starosta [...] orzekł o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości stanowiącej własność Miasta Stołecznego [...] położonej w W. przy obecnej ulicy [...] stanowiącej według ewidencji gruntów i budynków działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] ha, dla której Sąd Rejonowy dla [...] VI Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę Wieczystą nr [...], na rzecz J. R. i T. P. oraz zobowiązał do zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość w kwocie [...] zł na podstawie sporządzonego operatu szacunkowego z dnia [...] czerwca 2010 r. przez A. S. na rzecz [...]. W złożonym od tej decyzji odwołaniu Prezydent [...] zakwestionował prawidłowość rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji w zakresie zwrotu tej nieruchomości i wniósł o jej uchylenie. Natomiast J. R. i T. P. odwołali się od przedmiotowej decyzji wnosząc o przedłużenie terminu ustosunkowania się do niej do chwili rozstrzygnięcia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosku z dnia [...] marca 2010 r. dotyczącego unieważnienia decyzji nr [...] z dnia [...] września 1997 r. Zarządu Gminy [...] oddającej działki nr. ewid. [...] w użytkowanie wieczyste [...] Spółdzielni [...]. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...] uchylił w całości decyzję Starosty [...] z dnia [...] października 2010 r., nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej ugn) poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do art. 137 tej ustawy, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W myśl art. 137 ust. 1 ugn nieruchomość uznaje się za zbędną na celokreślony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Organ odwoławczy zauważył, że w aktualnym stanie prawnym przesłanki opisane w art. 137 ust. 1 ugn, dotyczące zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, mówią o faktycznej realizacji celu wywłaszczenia. Nie jest więc wystarczające uzyskanie pełnej dokumentacji inwestycji, która umożliwia jedynie przystąpienie do jej realizacji. Powyższe oznacza, że nawet posiadanie przez inwestora ostatecznych decyzji pozwalających na rozpoczęcie zamierzonej inwestycji przy braku wykonania jakichkolwiek prac na nieruchomości w ciągu 7 lat, uzasadnia wniosek, że nieruchomość jest zbędna na cel wywłaszczenia w sensie faktycznym. Wojewoda [...] wskazał, że zgodnie z pismem Urzędu [...] Biuro [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. archiwalnej działce ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...], obecnie odpowiadają: dz. ew. nr [...] z obrębu [...]; dz. ew. nr [...] z obrębu [...]; dz. ew. nr [...] z obrębu [...]; część dz. ew. nr [...] z obrębu [..]; część dz. ew. nr [...] z obrębu [...]. Organ odwoławczy zaznaczył, że w zakresie działek ewidencyjnych nr [...] zostanie wydana odrębna decyzja, zgodnie z wnioskiem z dnia [...] marca 2010 r. złożonym przez J. R. i T. P. Wojewoda [....] podał, że wywłaszczona nieruchomość objęta przedmiotową decyzją położona w W. przy ul. [...] stanowi obecnie działkę ew. nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] ha. Decyzją z dnia [...] listopada 1991 r., nr [..] Wojewoda [...] stwierdził nabycie z mocy prawa dawnej działki ewidencyjnej nr [...] o powierzchni [...] ha przez Dzielnicę [..] z dniem [...] maja 1990 r. Zgodnie zaś z odpisem zwykłym z księgi wieczystej [...] z dnia [...] lipca 2009 r. nieruchomość o zwrot której wystąpili J. R. i T. P. oznaczona jako działka nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] ha stanowi własność Miasta [...]. Organ odwoławczy wskazał, że w przedmiotowej sprawie została wydana decyzja lokalizacyjna nr [...] z dnia [...] listopada 1971 r. oraz "Wytyczne urbanistyczne do lokalizacji szczegółowej zespołu osiedli W.", z których nie wynika jednoznacznie, że na zwracanej działce miała być zlokalizowana przychodnia zdrowia. Zgodnie zaś z mapą sytuacyjną sporządzoną dla celów prawnych "Osiedla W." wykonaną w [...] Przedsiębiorstwie Geodezyjnym na podstawie mapy zasadniczej i przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] kwietnia 1991 r., na którą powołuje się organ pierwszej instancji, obecna działka ew. nr. [...] z obrębu [...] była przeznaczona pod teren przychodni zdrowia nie jest wystarczającym dowodem na uznanie, że na przedmiotowej nieruchomości faktycznie miała powstać tego rodzaju placówka. Zdaniem organu odwoławczego, z uwagi na specyfikę omawianej kategorii spraw, nie jest wystarczające dla orzekania o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, oparcie rozstrzygnięcia organu administracji na jednym tylko dokumencie bez skonfrontowania go z innymi wymaganymi w określonej kategorii spraw dokumentami jak np. dokumenty związane z realizacją inwestycji położonej na terenie nieruchomości, czy mapą będącą projektem koncepcyjnym zabudowy uzupełniającej Osiedla W. W konsekwencji Wojewoda [...] stwierdził, że wskazany przez organ pierwszej instancji dokument, tj. mapa sporządzona dla celów prawnych stanowi istotny w sprawie dokument, jednakże organ administracji powinien ocenę materiału dowodowego oprzeć na wszechstronnej weryfikacji faktów i dokumentów. Organ administracji powinien dokonać oceny mocy i wiarygodność dowodu wraz z całym materiałem dowodowym sprawy i na jego tle, co wiąże się z koniecznością porównania ze sobą różnych dowodów, z ustaleniem przesłanek, które obniżają bądź też pozbawiają dany dowód mocy dowodowej lub wiarygodności. Wojewoda wskazał, że z przeprowadzonej wizji lokalnej w dniu [...] stycznia 2010 r., wynika, że na działce ew. nr [...] z obrębu [...], znajduje się nieutwardzony ciąg pieszo-jezdny z fragmentem zieleni. W świetle powyższego organ odwoławczy stwierdził, że organ pierwszej instancji nie dopełnił swego obowiązku wynikającego z art. 7 i art. 77 § 1 Kpa, tj. zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący oraz wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w sposób nie budzący wątpliwości. W ocenie Wojewody, w związku z koniecznością przeprowadzenia w przedmiotowej spawie postępowania wyjaśniającego w znacznej części, niezbędne jest przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 Kpa oraz z przepisem art. 136 Kpa określającym granice postępowania dowodowego przed organem odwoławczym, organ wyższego stopnia nie był bowiem uprawniony do przeprowadzenia postępowania dowodowego w określonym powyżej zakresie. Od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...] T. P. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: 1) art. 107 § 1 Kpa poprzez brak podstawy prawnej rozstrzygnięcia w osnowie zaskarżonej decyzji; 2) art. 107 § 3 Kpa poprzez brak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyjaśnienia podstawy prawnej stwierdzenia, iż nie jest wystarczające dla orzekania o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, oparcie rozstrzygnięcia organu administracji jedynie na jednym dokumencie. Dodatkowo skarżący zarzucił naruszenie art. 7 i art. 77 Kpa poprzez błędne uznanie, iż organ pierwszej instancji nie zbadał i nie rozważył wszechstronnie całego dostępnego materiału dowodowego. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji bądź uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego jej rozpoznania. W uzasadnieniu T. P. wskazał, że przedmiotowe rozstrzygnięcie winno zostać uchylone z przyczyn o charakterze oczywistym. Skarżący w pierwszej kolejności wskazał, że zgodnie z treścią art. 107 § 1 Kpa decyzja powinna zawierać między innymi dokładne powołanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Zdaniem skarżącego, decyzja, w której nie podano podstawy prawnej, jest wadliwa, nawet jeśli taka podstawa prawna w rzeczywistości istnieje. Dla poprawności decyzji niezbędnym jest bowiem, aby pomiędzy takimi elementami jak: podstawa prawna, rozstrzygnięcie czyli osnowa oraz uzasadnienie prawne i faktyczne, istniała wewnętrzna spójność. Tylko wtedy można o takiej decyzji powiedzieć, iż zgodnie z art. 104 Kpa decyzja jest aktem rozstrzygającym konkretną sprawę. W oparciu o powyższe T. P. wskazał, że w osnowie zaskarżonej decyzji jako podstawa rozstrzygnięcia wskazany został jedynie art. 138 § 2 Kpa oraz art. 9a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Natomiast w uzasadnieniu decyzji organ powołał się na przepisy art. 7 i 77 Kpa, które w jego ocenie zostały przez organ pierwszej instancji naruszone (co stanowiło podstawę do uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej). W związku z tym zaskarżona decyzja nie spełnia wymogów formalnych w zakresie wskazania w osnowie prawidłowej podstawy rozstrzygnięcia. W dalszej kolejności skarżący podniósł, że stosownie do art. 107 § 3 Kpa uzasadnienie prawne decyzji powinno zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Tymczasem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewoda stwierdził co następuje "organ odwoławczy, podnosi iż z uwagi na specyfikację omawianej kategorii spraw, nie jest wystarczające dla orzekania o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, oparcie rozstrzygniecia organu administracji na jednym tylko dokumencie bez skonfrontowania go z innymi wymaganymi w określonej kategorii spraw dokumentami, jak np. dokumenty związane z realizacją inwestycji położonej na terenie nieruchomości, czy mapą będącą projektem koncepcyjnym zabudowy uzupełniającej osiedla W.." Skarżący podał, że Wojewoda wskazując, że weryfikacja jednego dokumentu nie jest wystarczająca, w żaden sposób nie wykazał, iż obowiązek taki wynika z jakiegokolwiek przepisu prawa. W związku z tym nie może być tak, że podstawą uchylenia decyzji organu pierwszej instancji było rzekome nie zrealizowanie w toku postępowania pierwszoinstancyjnego przedmiotowego obowiązku, w sytuacji kiedy w ogóle nie zostało wykazane, że powinność taka rzeczywiście znajduje oparcie w prawie. Skarżący dodał, że konsekwencją wadliwego założenia odnośnie ilości dokumentów jakie muszą zostać poddane analizie przed wydaniem decyzji, było naruszenie art. 7 i art. 77 Kpa. Wbrew stanowisku Wojewody, organ pierwszej instancji prawidłowo i wszechstronnie zbadał i rozważył wszelki dostępny materiał dowodowy. Istotne jest natomiast to, że Wojewoda w uzasadnieniu decyzji nie powołał żadnych konkretnych dokumentów, które w jego ocenie zostały sporządzone (funkcjonują w obrocie prawnym) a nie zostały przez organ pierwszej Instancji uwzględnione. Skarżący wskazał również, że skarżący nie kwestionują kwoty jaką mieliby uiścić na rzecz Miasta [...] tytułem należności stanowiącej zwaloryzowaną kwotę odszkodowania. Podstawą niniejszej skargi jest bowiem kwestia zasadności zwrotu nieruchomości objętej decyzją pierwszoinstancyjną. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymał stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest uzasadniona. Sąd podziela stanowisko Wojewody [...], że w niniejszej sprawie wystąpiła konieczność zastosowania przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 Kpa i tym samym przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji celem przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Rację należy przyznać Wojewodzie [...], że wystarczającym dowodem na wykazanie wystąpienia w sprawie jednej z przesłanek zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, o których mowa w art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami – zwanej dalej ugn nie może być mapa sytuacyjna dla celów prawnych Osiedla W. przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 22 kwietnia 1991 r. Poza sporem jest bowiem to, że przedmiotowa mapa została wykonana 3 kwietnia 1991 r. i nie zawiera informacji wskazującej cel inwestycyjny oraz faktyczny stan realizacji inwestycji polegającej na budowie osiedla mieszkaniowego "[...]" w dzielnicy [...]. Uszło uwadze skarżącego, że nabycie nieruchomości obejmującej teren obecnej działki nr [...] przez Skarb Państwa na wskazany wyżej cel miało miejsce [...] stycznia 1973 r. Zatem z punktu widzenia ustalenia tego jakie konkretne elementy infrastruktury osiedla mieszkaniowego miały być wykonane na omawianym wyżej obszarze oraz ustalenia tego, w jakim odcinku czasowym nastąpiła faktyczna ich realizacja na przedmiotowym terenie istotne znaczenie mają zatem dowody wytworzone bądź odnoszące się do okresu 10 lat liczonego od chwili zawarcia umowy nabycia zawartej w akcie notarialnym Rep. [...]. Tymczasem w niniejszej sprawie Starosta [...] nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, aby ustalić jaki konkretnie element zagospodarowania osiedla mieszkaniowego "[...]" miał być, a jaki został wykonany na obszarze obejmującym obecną działkę nr [...] oraz kiedy rozpoczęto faktyczną realizację celu inwestycji i kiedy ją rzeczywiście zrealizowano. Ze zgromadzonych w sprawie dowodów nie wynika, że na przedmiotowej nieruchomości w ramach realizacji osiedla "[...]" miała być zaplanowana budowa obiektów związanych z ochroną zdrowia. Nie jest bowiem wykluczone, że realizacja obiektów związanych z ochroną zdrowia miała miejsce w związku z innym zadaniem inwestycyjnym i nastąpiła w innym okresie. Z pism J. R. i T. P. z 12 czerwca 2007 r. i 6 grudnia 2007 r. oraz z treści protokołu oględzin z dnia 11 lutego 2008 r. wynika bowiem, że na terenie dawnej działki nr [...] (z której pochodzi m. in. działka nr [...]) w okresie 2007-2008 miały miejsce działania inwestycyjne w postaci budowy budynków mieszkalnych. Ze znajdujących się w aktach niniejszej sprawy "Wytycznych urbanistycznych do lokalizacji szczegółowej zespołu osiedli W." również nie wynika zamiar realizacji obiektów ochrony zdrowia. Za trafne należało zatem uznać stanowisko Wojewody [...], że w niniejszej sprawie niezbędne jest zgromadzenie dokumentacji związanej z realizacją przedmiotowej inwestycji, w tym np. projektu technicznego inwestycji, planu zagospodarowania terenu inwestycji (kopie tego rodzaju dokumentów przedstawił Sądowi Prezydent [...] w załączeniu do pisma z dnia 14 września 2011 r.). Skoro więc organ pierwszej instancji tego nie uczynił, to organ odwoławczy prawidłowo zastosował przepis art. 138 § 2 Kpa, ponieważ poczynienie ustaleń istotnych dla sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd zauważa, że nie jest trafny pogląd skarżącego, iż zaskarżona decyzja nie zawiera w osnowie podstawy prawnej. Skarżący pomija to, że decyzja Wojewody [...] nr [...] jest decyzją kasacyjną, a zatem jej podstawy prawnej nie stanowi przepis prawa materialnego, lecz przepis o charakterze procesowym (art. 138 § 2 Kpa), który w osnowie tej decyzji został wymieniony. Sąd podziela stanowisko Wojewody [...], że dla wyjaśnienia przesłanki "zbędności" nieruchomości na cel wywłaszczenia, o której mowa w art. 137 ust. 1 ugn nie będzie wystarczający jeden dokument w postaci mapy sytuacyjnej z 1991 r. Faktem jest, że formalnie żaden przepis prawa nie zakazuje dowodzenia faktów istotnych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy na podstawie jednego dowodu. Sąd zwraca jednak uwagę, że w tego typu sprawach dla wszechstronnego i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (a tego wymagają przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa) niezbędne jest zgromadzenie przez organy szeregu dowodów. W sprawach o zwrot nieruchomości niezbędne jest bowiem zgromadzenie dowodów związanych z nabyciem nieruchomości na cel publiczny oraz zgromadzenie dowodów umożliwiających ustalenie rodzaju i zakresu prowadzonych działań inwestycyjnych (często w wielu etapach rozciągniętych w czasie) oraz wskazujących na czas ich realizacji. Wobec tego Sąd nie podziela zarzutów skargi odnoszących się do naruszenia przez Wojewodę [...] przepisów art. 7, art. 77 i art. 107 § 1 i 3 Kpa. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.