I SA/Wa 604/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Skiba Sędziowie WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska WSA Dariusz Chaciński (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Justyna Kobylarczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi A.D., Z.N., K.N. i P.N. w przedmiocie niewykonania przez Prezydenta [...] wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lipca 2014 r., sygn. akt I SAB/Wa 157/14 1. wymierza Prezydentowi [...] grzywnę w wysokości 10 000 (dziesięć tysięcy) złotych; 2. stwierdza, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. przyznaje od Prezydenta [...] na rzecz A.D., Z.N., K.N. i P.N. sumy pieniężne po 1000 (jeden tysiąc) złotych dla każdego z nich; 4. zasądza od Prezydenta [...] solidarnie na rzecz A.D., Z.N., K.N. i P.N. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrokiem z dnia 16 lipca 2014 r., sygn. akt I SAB/Wa 157/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązał Prezydenta [...] (dalej również jako organ/Prezydent) do rozpoznania wniosku z dnia [...] 2013 r. o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] ozn. hip. "[...]" nr rej. hip. [...] - w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Odpis prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy został doręczony organowi w dniu 12 stycznia 2015 r. Zatem dwumiesięczny termin do rozpoznania wniosku o ustalenie odszkodowania, zakreślony przez Sąd w powołanym wyroku, upłynął z dniem 12 marca 2015 r. Wyrokami z dnia: 22 września 2015 r. sygn. akt. I SA/Wa 1044/15, 7 września 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 820/16, 17 stycznia 2018 r. sygn. akt 1545/17 i 6 grudnia 2018 r. sygn. akt 1916/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wymierzył Prezydentowi [...] grzywny za niewykonanie opisanego na wstępie wyroku w kwotach odpowiednio: [...] zł, [...] zł, [...] zł i [...] zł. Wobec dalszego niewykonania wskazanego wyroku pismem z dnia [...] marca 2019 r. A. D., Z. N., K. N. i P. N., reprezentowani przez adwokata, wezwali Prezydenta [...] do jego wykonania, a następnie pismem z dnia [...] marca 2019 r. wystąpili do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z kolejną skargą na niewykonanie tego wyroku. W uzasadnieniu wskazali, że organ uporczywie nie podejmuje żadnych działań w sprawie pozostając w całkowitej, rażącej bezczynności, a nadto nie wyznaczył żadnego terminu, w którym postępowanie zostanie zakończone. Ewidentnie zatem naruszył art. 35 i 36 kpa. Mając powyższe na względzie skarżący wnieśli o wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej wysokości przepisanej prawem oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę Prezydent wniósł o jej oddalenie. Przedstawiając dotychczasowy tok postępowania podkreślił, że zgodnie z art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm.) odszkodowanie nie może być przyznane za dom jednorodzinny, jeżeli przeszedł na własność Państwa po dniu 5 kwietnia 1958 r. lub za działkę, która przed dniem wejścia w życie dekretu mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, jeżeli poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r. Jednocześnie Prezydent wskazał, że pismami z dnia [...] 2019 r. zwrócił się do Zarządu Dróg Miejskich w [...] o przekazanie informacji, kiedy część terenu przedmiotowej nieruchomości została przejęta pod budowę drogi oraz do Sądu Rejonowego dla [...] [...] Wydział Ksiąg Wieczystych o nadesłanie odpisu z wykazu hipotecznego obejmującego dz. [...] i [...] księgi hipotecznej. Ponadto pełnomocnik stron pismem z dnia [...] kwietnia 2019 r. został poinformowany o aktualnym stanie sprawy. Organ podniósł również, że opóźnienie w rozpatrywaniu sprawy spowodowane jest także m.in. tym, iż akta sprawy, na skutek wnoszonych przez skarżących ponagleń i skarg, pozostają w długotrwałym posiadaniu organów nadrzędnych i sądów administracyjnych - co znacząco utrudnia rozpoznawanie sprawy, gdyż nie jest możliwe prowadzenie postępowania wyłącznie o akta zastępcze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej jako: ppsa) w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Sąd może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 154 § 2 ppsa). Z kolei grzywnę, o której mowa w § 1, wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów (art. 154 § 6 ppsa). Przez niewykonanie wyroku należy rozumieć pozostawanie w bezczynności w podjęciu lub kontynuacji postępowania administracyjnego mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną lub w innej formie przewidzianej prawem (por. wyrok NSA z dnia 22 maja 2012 r. sygn. akt II OSK 578/12, Lex nr 1252111). W rozpoznawanej sprawie poza sporem jest, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 16 lipca 2014 r., sygn. akt I SAB/Wa 157/14, zobowiązał Prezydenta do rozpoznania wniosku z dnia [...] marca 2013 r. o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] ozn. hip. "[...]" nr rej. hip. [...] - w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Termin do wykonania wyroku upłynął w dniu 12 marca 2015 r., a skarżący przed złożeniem niniejszej skargi z dnia [...] 2019 r. na niewykonanie wyroku zwrócili się pismem z dnia [...] 2019 r. do Prezydenta o jego wykonanie. Tym samym zostały spełnione procesowe przesłanki do rozpoznania skargi. Zdaniem Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy wniosek o wymierzenie Prezydentowi grzywny za niewykonanie wyroku z dnia 16 lipca 2014 r., sygn. akt I SAB/Wa 157/14 jest niewątpliwie zasadny. Prezydent w terminie wyznaczonym tym wyrokiem sprawy nie załatwił, a niewykonywanie wyroków sądów godzi w samą istotę zasady praworządności, którą organy administracji publicznej są bezwzględnie związane (art. 7 Konstytucji RP, art. 6 kpa) i w demokratycznym państwie prawnym nie może być tolerowane. Skutkowało to wymierzeniem organowi grzywny w wysokości [...] zł, której wysokość mieści się w wymiarze grzywny określonej w art. 154 § 6 ppsa i jest adekwatna wobec sytuacji zaistniałej w niniejszej sprawie. Wymierzenie grzywny organowi na podstawie art. 154 § 1 ppsa, ma bowiem za zadanie nie tylko skłonienie organu do wywiązania się z nałożonego na niego prawomocnym wyrokiem obowiązku, ale zawiera też element represyjny, stanowiący w istocie sankcję za ignorowanie przez zobowiązane organy orzeczeń sądowych. W związku z tym Sąd wziął pod uwagę, iż Prezydent już parokrotnie został ukarany grzywnami w kwotach odpowiednio [...] zł, [...] zł, [...] zł i [...] zł za niewykonanie wyroku, jednak sankcje te nie odniosły skutku w postaci zdyscyplinowania organu do wykonania opisanego wyroku Sądu z 2014 r. Ponadto na uwadze trzeba mieć, że zdaniem Sądu orzekającego w sprawie o sygn. akt I SAB/Wa 157/14 dwumiesięczny termin na rozpoznanie wniosku odszkodowawczego był wystarczający dla załatwienia sprawy, a Prezydent od wyroku tego nie wniósł skargi kasacyjnej zgadzając się z jego rozstrzygnięciem. Wobec tego wyrok ten stał się prawomocny, co obliguje organ do jego wykonania. Tymczasem organ nie wykonał wyroku przez ponad 4 lata, co nie może mieć miejsca w praworządnym państwie. Wskazać także należy, że rozpoznając sprawę, Sąd jednocześnie - stosownie do art. 154 § 2 ppsa - stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Sąd stanął na stanowisku, że w przedmiotowej sprawie zaistniała bezczynność ze względu na bardzo duże (ponad 4 letnie) przekroczenie terminu do wykonania wyroku nosi cechy rażącego naruszenia prawa. Jednocześnie w okolicznościach sprawy zastrzeżenia Sądu budzi sytuacja, w której od dnia [...] lutego 2019 r., tj. od wpływu do organu odpisu prawomocnego wyroku sygn. akt I SA/Wa 1916/18 o ukaraniu Prezydenta czwartą już z kolei grzywną za niewykonanie wskazanego wyroku z 2014 r., organ nie uczynił w sprawie nic aż do dnia [...] kwietnia 2019 r., kiedy zwrócił się do Zarządu Dróg Miejskich w [...] oraz do Sądu Rejonowego dla [...] [...] Wydział Ksiąg Wieczystych o nadesłanie informacji i dokumentów. Przy czym wydaje się, że do wystąpienia organu z pismami jak wyżej oraz poinformowania pełnomocnika stron o aktualnym stanie postępowania i wskazania nowego terminu załatwienia sprawy do dnia [...] sierpnia 2019 r. zmobilizowało Prezydenta głównie wystąpienie przez skarżących z niniejszą skargą. Przy czym podkreślenia wymaga, że do zakończenia postępowania – jak wskazał organ w piśmie z dnia [...] września 2017 r., skierowanym do pełnomocnika skarżących - niezbędne jest jeszcze wykonanie operatu szacunkowego nieruchomości, a wykonania tego operatu organ z niezrozumiałych powodów nie zlecił od kilku lat. Taki sposób działania organu godzi niewątpliwie w zasadę szybkości postępowania (art. 12 kpa), co z kolei prowadzić musi do podważenia zaufania uczestników tego postępowania do organów władzy publicznej (art. 8 kpa). Tymczasem, stanie na straży praworządności wymaga od organu prowadzenia postępowania w taki sposób, aby nie było wątpliwości, że podejmuje on wszelkie niezbędne działania zmierzające do załatwienia sprawy. Odnosząc się do treści odpowiedzi na skargę Sąd wskazuje również, że podniesiony przez organ fakt pozostawania akt administracyjnych w długotrwałym posiadaniu organów nadrzędnych i sądów administracyjnych nie powinien znacząco utrudnić rozpoznania sprawy, gdyż organ winien tak procedować by zapewnić prawo stron do sprawnego załatwienia sprawy. Prezydent przed przekazaniem do innych organów i instytucji akt administracyjnych sprawy powinien bowiem był wykonać, na użytek niniejszej sprawy, uwierzytelnione odpisy niezbędnych dokumentów. Natomiast w sytuacji konieczności wglądu w oryginały dokumentów organ może zwrócić się o wypożyczenie przekazanych akt. Art. 154 § 7 ppsa stanowi, że uwzględniając skargę na niewykonanie wyroku, sąd może przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Powyższa możliwość ma przede wszystkim na celu zwalczanie bezczynności i przewlekłości organu w wykonywaniu wyroków sądu, lecz nie jest to jedyny cel tego unormowania. Przepis ten ma za zadanie kompensować, doznaną przez stronę postępowania niedogodność z powodu bezczynności i przewlekłości organu. Przy czym stwarza on jedynie możliwość przyznania od organu sumy pieniężnej. Wymaga on zatem do jej uwzględnienia wykazania przez stronę występującą z wnioskiem istnienia przyczyn przyznania takiej sumy z uwzględnieniem nie tylko faktu powstałej zwłoki w orzekaniu, ale też istnienia i rozmiaru powstałej skutkiem tego krzywdy (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2017 r. sygn. akt I OSK 451/17, wyrok NSA z dnia 6 września 2017 r. sygn. akt I OSK 292/17, wyrok NSA z dnia 10 listopada 2017 r. sygn. akt II OSK 268/17, wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1685/17, wyrok NSA z dnia 9 września 2017 r. sygn. akt I OSK 798/17). W przedmiotowej sprawie zdaniem Sądu wystąpiły okoliczności przemawiające za przyznaniem na rzecz skarżących sum pieniężnych po [...] zł dla każdego z nich. Kwoty te stanowią formę rekompensaty dla skarżących za oczekiwanie na rozpoznanie i zakończenie ich sprawy. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 154 § 1 w zw. z art. 154 § 6 oraz art. 154 § 2 zd. drugie ppsa orzekł jak w punktach 1 i 2 sentencji wyroku, a na podstawie art. 154 § 7 powołanej ustawy jak w punkcie 3 sentencji wyroku. W przedmiocie kosztów postępowania sądowego orzeczono natomiast na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powołanej ustawy