I SA/Wa 605/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daniela Kozłowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Asesor WSA Przemysław Żmich Protokolant Ewa Nieora po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi W. D. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2007r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; Decyzją z dnia [...] października 2007 r., nr [...] Wojewoda [...], po rozpatrzeniu wniosku Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, na podstawie art. 30 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.) oraz art. 5 ustawy z dnia 18 października 2006 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych oraz zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 220, poz. 1601): 1) ograniczył sposób korzystania z nieruchomości położonej w L., w obrębie [...], stanowiącej działkę ewid. nr [...] o powierzchni całkowitej [...] ha poprzez zezwolenie Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad na przeprowadzenie na części ww. nieruchomości o pow. [...] ha prac związanych z wykonaniem przyłącza energetycznego o długości 20 m oraz ustawieniu słupa energetycznego szt. 1; 2) zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po przeprowadzeniu ww. prac, a jeżeli byłoby to niemożliwe albo powodowałoby nadmierne trudności lub koszty, wnioskodawca będzie zobowiązany do zapłaty odszkodowania; 3) nadał niniejszej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła W. D., podnosząc że błędne było zastosowanie przepisów sprzed dnia nowelizacji ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. Ponadto, odwołująca się wskazała, że postępowanie wywłaszczeniowe nie zostało zakończone decyzją ostateczną, w związku z czym działka nr [...] nadal pozostaje jej własnością. Wydanie decyzji o czasowym zajęciu nieruchomości wymaga analizy jak najmniejszej uciążliwości dla właściciela nieruchomości, a ponadto zakwestionowany został sposób prowadzenia rokowań poprzedzających wszczęcie postępowania w sprawie oraz odsunięcie w czasie możliwości uzyskania odszkodowania. Po rozpatrzeniu odwołania Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] marca 2008 r., nr [...] utrzymał w mocy ww. decyzję Wojewody [...]. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że w uzasadnionych przypadkach, w toku postępowania administracyjnego o wywłaszczenie nieruchomości, inwestor może uzyskać tytuł prawny do nieruchomości poprzez uzyskanie zezwolenia na jej niezwłoczne zajęcie, uprawniające do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 17 powołanej ustawy). Nieruchomości objęte decyzją lokalizacyjną, co do których inwestor uzyskał tytuł prawny lub zezwolenie na niezwłoczne zajęcie są objęte postępowaniem o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę. W decyzji o pozwoleniu na budowę określone są zarówno parametry techniczne budowy samej drogi, jak i infrastruktury technicznej (linii energetycznych, gazociągów, światłowodów, linii telekomunikacyjnych, wodociągów, kanalizacji itd.) wraz z określeniem warunków przyłączenia nowej infrastruktury do już istniejącej. Zgodnie z konstrukcją przyjętą w art. 30 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości znajdujących się poza pasem drogowym, a zatem na terenie, co do którego Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad nie posiada tytułu prawnego uprawniającego do dysponowania nią na cele budowy polegającej na przełożeniu infrastruktury, następuje w drodze zezwolenia udzielonego przez wojewodę. Obowiązek podjęcia działań na nieruchomości położonej poza pasem drogi krajowej, mających na celu dokonanie przebudowy istniejących urządzeń infrastruktury technicznej musi wynikać z treści decyzji o pozwoleniu na budowę drogi krajowej. Decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r., nr [...] Wojewoda [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę inwestycji – rozbudowa (przebudowa) drogi krajowej nr [...] W. na odcinku II przejścia przez m. L. od km [...] do km [...] wraz z przebudową infrastruktury technicznej – obiekt budowlany kategorii XXV i XXVIII oraz nadał tej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Z treści ww. decyzji wynika, iż m. in. na nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] przewidziano prace związane z przebudową istniejących urządzeń infrastruktury technicznej. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, Minister Infrastruktury wskazał, iż art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 18 października 2006 r. stanowi, że do nieruchomości objętych decyzjami o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej, wydanymi na podstawie dotychczasowych przepisów, stosuje się przepisy rozdziału 3 ustawy, o której mowa w art. 1, w jego dotychczasowym brzmieniu. Jak wynika z akt sprawy decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu została wydana w dniu [...] stycznia 2002 r., a więc przed datą wejścia w życie nowelizacji ww. ustawy. Ponadto, dla niniejszego postępowania nie ma znaczenia procedura wywłaszczeniowa, ponieważ wywłaszczenie nieruchomości jest postępowaniem odrębnym od postępowania ograniczającego sposób korzystania z nieruchomości. Pierwsze z tych postępowań kończy się pozbawieniem właściciela prawa własności nieruchomości, drugie natomiast uprawnia wyłącznie do czasowego wejścia na przedmiotową nieruchomość, a po zakończeniu prac zobowiązuje do jej opuszczenia. W kwestii odszkodowania bezspornym, w ocenie organu pozostaje fakt, że należy się ono w przypadku zaistnienia szkody, nie zaś w momencie realnego zagrożenia powstania szkody i brak jest podstaw prawnych do szacowania takowych na przyszłość. Skargę na powyższą decyzję złożyła W. D. Skarżąca zarzuciła decyzji naruszenie art. 7, 8, 9, 77, 80 i art. 107 § 3 kpa, wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu wskazała, że postępowanie wywłaszczeniowe nie zostało zakończone ostateczną decyzją, albowiem decyzja Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2007 r., nr [...] orzekająca o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa działki nr [...] w obrębie [...], położonej w L. przy ul. [...] została uchylona w całości i przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Zdaniem skarżącej, wydanie decyzji obejmującej ograniczenie sposobu korzystania z części działki [...] z rygorem natychmiastowej wykonalności i to w sytuacji, gdy nie została rozstrzygnięta kwestia wywłaszczenia działki [...] jest o tyle niedopuszczalne, iż do działki [...] – dla wykonania wskazanych w decyzji robót – nie da dotrzeć się w inny sposób, aniżeli przez działkę [...], która do czasu wydania ostatecznej decyzji wywłaszczeniowej stanowić będzie własność skarżącej. Poprzez wykonanie robót na działce [...], działka [...] zostanie zniszczona w sposób uniemożliwiający organowi wykonanie ponownej wyceny działki [...] oraz jej wywłaszczenie. Dodatkowo skarżąca podniosła, iż wypłata odszkodowania nie będzie możliwa bez uprzedniego wykonania operatu szacunkowego, inwentaryzacji naniesień roślinnych oraz urządzeń znajdujących się na działce 13/6. Na działce znajdują się bowiem m. in. urządzenia kanalizacyjne, które zdaniem skarżącej kolidowały będą z zakresem robót. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Ponadto, na rozprawie w dniu 2 kwietnia 2009 r. pełnomocnik uczestnika postępowania – Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad oświadczył, że słup energetyczny posadowiony jest na działce [...], co do której toczy się obecnie postępowanie wywłaszczeniowe przed organem I instancji. Działka ta jest przewidziana pod drogę, natomiast Generalna Dyrekcja nie przewiduje postawienia słupa na działce [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na zasadność skargi, jednakże nie z przyczyn w niej podniesionych. Stanowiący podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie przepis art. 30 ust.1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.) przewidywał możliwość ograniczenia przez właściwego wojewodę, w drodze decyzji na wniosek inwestora możliwości korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyrażał na to zgody. Do zastosowania tego przepisu konieczne było zatem wystąpienie dwóch przesłanek: obowiązek wykonania przebudowy istniejących urządzeń musiał wynikać z decyzji o pozwoleniu na budowę drogi, a ponadto właściciel nieruchomości nie wyraził zgody na ich przeprowadzenie. Jednakże aby można było wydać decyzję załatwiającą sprawę przez rozstrzygnięcie co do istoty, tj. ograniczyć lub odmówić ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości musiały wystąpić również wszystkie elementy materialnego stosunku prawnego. W przeciwnej sytuacji brak było podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania sprawy, a toczące się postępowanie administracyjne jako bezprzedmiotowe podlegało umorzeniu na zasadzie art. 105 k.p.a. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego mamy do czynienia wówczas, gdy odpadnie jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, takich jak brak przedmiotu postępowania. Przedmiotem tym jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. W świetle powyższego stwierdzić należy, iż przesłanka bezprzedmiotowości występuje, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle, bądź nie było podstaw do jej rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego przy czym nie ma przeszkód, aby przesłanka ta została ujawniona w wyniku kontroli zgodności z prawem decyzji przez sąd administracyjny. Odnosząc powyższe rozważania do rozpatrywanej sprawy to wskazać należy, iż zgodnie z oświadczeniem pełnomocnika Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, złożonym na rozprawie w dniu 2 kwietnia 2009 r., słup energetyczny posadowiony jest na działce nr [...] i brak jest planów ustawienia go na działce nr [...], której dotyczy decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2008 r. o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości. Wobec tego w niniejszej sprawie występuje brak przedmiotu postępowania. W takiej sytuacji brak jednego z koniecznych elementów materialnego stosunku administracyjnoprawnego, uniemożliwia zastosowanie przez organ konkretnej normy prawa materialnego i wydanie decyzji co do istoty sprawy (merytorycznej). W ponownie prowadzonym postępowaniu Wojewoda [...] zastosuje się do zawartej w niniejszym orzeczeniu oceny prawnej i wyda w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a. decyzję o umorzeniu jako bezprzedmiotowego postępowania. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji