I SA/Wa 606/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędziowie Sędzia WSA Daniela Kozłowska (spr.) Asesor WSA Mirosław Gdesz Protokolant Ewa Nieora po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 września 2008 r. sprawy ze skargi S. G., Y. C. i V. M. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...]grudnia 2006 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] grudnia 2006 r. Nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Budownictwa z dnia [...] marca 1950 r. nr [...] oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia Prezydenta W. z [...] lipca 1949 r. nr [...] odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonego przy ul. [...], ozn. nr hip. [...]. Decyzja wydana została w następującym stanie prawnym i faktycznym: Orzeczeniem administracyjnym z [...] lipca 1949 r. Prezydent W. działając na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) odmówił dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] i jednocześnie stwierdził, że wszystkie budynki znajdujące się na tym gruncie przeszły na własność Gminy W. Odmowę uzasadniona została przeznaczeniem nieruchomości, zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego na cele użyteczności publicznej o zabudowie biurowej. Ministerstwo Budownictwa decyzją z [...] marca 1950 r. utrzymało w mocy tę decyzję. W dniu 21 marca 2001 r. do Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast wpłynął wniosek S. G., Y. C. i V. M. o stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Budownictwa z [...] marca 1950 r. i orzeczenia Prezydenta W. z [...] lipca 1949 r. Decyzją z [...] października 2001 r. . Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast utrzymał w mocy własną decyzję z [...] czerwca 2001 r. o odmowie stwierdzenia nieważności powołanych wyżej decyzji i orzeczenia. Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi S. G., Y. C. i V. M., wyrokiem z dnia 16 maja 2003 r. sygn. I SA 3267/01 uchylił decyzje Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] października 2001 r. i z [...] czerwca 2001 r. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z [...] października 2003 r. ponownie odmówił stwierdzenia nieważności kwestionowanych orzeczeń. Decyzją z [...] marca 2004 r. Minister Infrastruktury utrzymał w mocy decyzję z [...] października 2003 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 czerwca 2005 r. sygn. I SA/Wa 573/04 uchylił decyzje z [...] marca 2004 r. i [...] października 2003 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że w przypadku, gdy plan zagospodarowania przestrzennego przewidywał różne możliwości wykorzystania terenu, każda jego część objęta konkretnym przeznaczeniem powinna być oznaczona liniami rozgraniczającym. W przeciwnym razie na całym terenie objętym planem można byłoby realizować każdy cel. Skoro plan z [...] maja 1948 r. obejmował bardzo rozległy teren, od [...] po [...], a nie zawierał linii rozgraniczający oddzielających poszczególne części terenu objęte konkretnym przeznaczeniem, to rozpoznając sprawę organ powinien przy pomocy innych środków (np. opinii biegłego) ustalić te linie, a także konkretny cel, na który miała być przeznaczona sporna nieruchomość wykorzystywana w sposób ciągły na cele mieszkalne (przed wojną i po wojnie kiedy uchwalono plan zagospodarowania przestrzennego). Nie wyczerpując przy rozpoznaniu sprawy wszystkich możliwych środków dowodowych mogących wyjaśnić konkretne przeznaczenie spornej nieruchomości według planu obowiązującego w dacie orzekania organ naruszył przepisy (...) co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając po raz kolejny sprawę Minister Budownictwa decyzją z [...] grudnia 2006 r. nr [...] ponownie odmówił stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji z [...] marca 1950 r. i orzeczenia z [...] lipca 1949 r. W uzasadnieniu powołanej wyżej decyzji Minister Budownictwa wskazał m.in., że z opisu budynku przy ul. [...] w W., sporządzonego na podstawie operatu szacunkowego z 27 lipca 1949 r. wynika, iż na przedmiotowym gruncie znajdowało się pięć budynków o charakterze mieszkalnym, oznaczonych literami A, B, C, D, E, które były zamieszkane i wyposażone w podstawowe media. Tylko budynek oznaczony literą E był częściowo użytkowany i zamieszkany a częściowo zniszczony. Archiwum Państwowe W. przy piśmie z 24 kwietnia 2001 r. nadesłało barwne wydruki wykonane na bazie Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego W. nr [...]. W dacie wydania orzeczenia administracyjnego z [...] lipca 1949 r. i decyzji z [...] marca 1950 r. przedmiotowa nieruchomość objęta była planem zagospodarowania przestrzennego nr [...] uchwalonym [...] maja 1948 r., który uzyskał moc obowiązującą z dniem ogłoszenia w Monitorze Polskim obwieszczenia Przewodniczącego Naczelnej Rady Odbudowy W., tj. z dniem 12 czerwca 1948 r. (M.P. Nr 54, poz. 308). W planie tym nieruchomość przy ul. [...] przeznaczona była pod budynki i urządzenia użyteczności publicznej oraz budownictwo społeczne, place publiczne, parki, skwery, ogrody oraz drogi i inne linie komunikacyjne wraz z urządzeniami pomocniczymi. Plan nie zawierał odrębnego przeznaczenia dla znajdujących się na tym gruncie budynków. Odmowa przyznania prawa własności czasowej nastąpiła z uwagi na przeznaczenie nieruchomości pod użyteczność publiczną, co potwierdza przeznaczenie określone w planie nr [...]. Istota sprawy sprowadza się do tego, czy przeznaczenie nieruchomości zabudowanej budynkami mieszkalnymi dało się pogodzić z korzystaniem z niej przez właściciela. Interpretując pojęcie użyteczności publicznej należy oprzeć się na dekrecie z dnia 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju (Dz. U. Nr 46, poz. 109), obowiązującym w dacie sporządzenia planu nr [...]. Zgodnie z art. 5 ust. 2 tego dekretu plany miejscowe ustalają m.in. zespoły mieszkaniowe z podziałem na tereny mieszkaniowe z uwzględnieniem budownictwa społecznego, tereny przeznaczone pod budynki i urządzenia użyteczności publicznej, w szczególności na cele współżycia społecznego, kulturalno-oświatowe, kultu religijnego, wojskowe, tereny pod zakłady przemysłowe nieuciążliwe dla otoczenia i pod ośrodki biurowo-handlowe oraz inne. Pojęcie "cel użyteczności publicznej" musi się łączyć z powszechnością i ogólną dostępnością dla całego społeczeństwa. Oddanie terenu o takim przeznaczeniu we własność czasową dotychczasowym właścicielom oznaczałoby, że zostanie on urządzony i wykorzystany dla celów indywidualnych. Zgodnie z wytycznymi zawartymi w wyroku z dnia 10 czerwca 2005 r. sygn. I SA/Wa 573/04 uprawniony geodeta po raz kolejny nakreślił szkic Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego W. nr [...]. Dla całego obszaru objętego opracowaniem wykazano tylko jedno przeznaczenie terenu – pod budynki użyteczności publicznej oraz budownictwo społeczne, place publiczne, parki, skwery, ogrody oraz drogi i inne linie komunikacyjne wraz z urządzeniami pomocniczymi. Plan nie określał linii rozgraniczających terenów o różnym przeznaczeniu, z czego należy wnosić, że przewidziano tylko jedno przeznaczenie dla całego obszaru. Jedyną linię rozgraniczającą tereny o różnym przeznaczeniu stanowi granica obszaru objętego opracowaniem. Nieruchomość przy ul. [...] znajduje się w zasięgu tego opracowania. Linia rozgraniczająca pokrywa się z linią zasięgu opracowania i jest szczególnym przypadkiem opracowania, gdzie cały obszar zawiera się w granicach jednej linii. Wskazana na planie linia rozgranicza jedynie granice objęte planem a nie rozgranicza funkcji na terenie objętym tym planem. Powołany plan nie przewiduje również specjalnych zapisów odnośnie do znajdujących się na gruncie budynków, czy też ich rozbiórki. Przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości w obowiązującym w dniu orzekania planie zagospodarowania przestrzennego uniemożliwiało dotychczasowemu właścicielowi korzystanie z niej w sposób przewidziany w tym planie, bowiem nie mógł on realizować żadnej wskazanej w planie funkcji. Rozpoznając ponownie sprawę Minister Infrastruktury decyzją z [...] marca 2008 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Ministra Budownictwa z [...] grudnia 2006 r. i wskazał m.in., że stosownie do art. 7 ust. 2 dekretu z 26 października 1945 r. gmina obowiązana była uwzględnić wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu, jeżeli korzystanie z niego dawało się pogodzić z jego przeznaczeniem według planu zabudowania. Organy rozpatrując wniosek o przyznanie prawa do gruntu winny były ustalić jego przeznaczenie w obowiązującym planie i na tej podstawie wykazać, czy korzystanie z nieruchomości przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z jej przeznaczeniem określonym w tym planie. Bezsporne w sprawie jest, że przeznaczenie nieruchomości pod budynki i urządzenia użyteczności publicznej i inne cele określone w planie nr [...], obowiązującym w dniu wydania kwestionowanych rozstrzygnięć, uniemożliwiało dotychczasowemu właścicielowi korzystanie z tej nieruchomości. Kwestią sporną jest natomiast ustalenie, czy przeznaczenie nieruchomości pod budownictwo społeczne mogło również wywołać taki skutek. Przepisy prawa nie definiowały pojęcia budownictwo społeczne. Zgodnie z art. 5 ust. 2 pkt 2a dekretu z dnia 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym plany miejscowe ustalają przeznaczenie terenów m.in. na zespoły mieszkaniowe z podziałem na tereny mieszkaniowe z uwzględnieniem budownictwa społecznego. Wynika z tego, że budownictwo społeczne było szczególną formą budownictwa mieszkaniowego. Należy zatem ustalić, czy ta szczególna forma budownictwa mogła być realizowana przez dotychczasowego właściciela. W dniu wydania ocenianych w postępowaniu nadzorczym orzeczeń obowiązywał dekret z dnia 26 kwietnia 1948 r. o Zakładzie Osiedli Robotniczych (Dz. U. Nr 24, poz. 166). Według tego dekretu Zakład Osiedli Robotniczych był osobą prawa publicznego mającą na celu ogólną użyteczność, a do jego zadań należało spełnianie wszelkich czynności związanych z budownictwem społecznym osiedli i mieszkań pracowniczych, a w szczególności prowadzenie akcji budownictwa pracowniczego finansowanego ze środków przeznaczonych na ten cel w państwowym planie inwestycyjnym. Z powyższego wynika, że ta forma budownictwa mieszkaniowego mogła być realizowana przez określony podmiot jakim był Zakład Osiedli Robotniczych. Przeznaczenie nieruchomości w planie pod budynki i urządzenia użyteczności publicznej oraz budownictwo społeczne oraz inne funkcje w nim określone uniemożliwiało dotychczasowemu właścicielowi korzystanie z tej nieruchomości. Właściciel czasowy w granicach określonych przez ustawy mógł korzystać z nieruchomości z wyłączeniem innych osób. Takie korzystanie z nieruchomości z istoty swej nie będzie możliwe, gdy nieruchomość jest w planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczona na szeroko pojęte cele użyteczności publicznej. Na planie brak jest linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu a tym samym należy uznać, że istniało jedno wspólne przeznaczenie dla całego terenu objętego planem. Nie ma tym samym znaczenia na jaki konkretnie cel użyteczności publicznej miała być przeznaczona przedmiotowa nieruchomość, bowiem dotychczasowy właściciel nie mógł realizować żadnej ze wskazanej w planie funkcji. Kwestia realizacji założeń tego planu i wykorzystanie nieruchomości na cele mieszkalne do dnia dzisiejszego nie ma wpływu na ocenę legalności kwestionowanych rozstrzygnięć dekretowych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, uzupełnionej pismem z 1 września 2008 r., S. G., Y. C. i V. M. wnieśli o uchylenie decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2008 r. oraz poprzedzającej ją decyzji z [...] grudnia 2006 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] marca 1950 r. i orzeczenia z [...] lipca 1949 r. W uzasadnieniu skargi podniesiono m.in., że w postępowaniu zakończonym decyzją Ministra Infrastruktury z [...] marca 2008 r. organ nadzoru po raz kolejny nie wziął pod uwagę oceny prawnej oraz wskazań sądu administracyjnego pomimo, iż taki obowiązek wynika wprost z obowiązujących przepisów prawa. W zaskarżonych decyzjach organ nawet nie wspomniał o tej ocenie sądu administracyjnego i zawartych w wyrokach wskazaniach. O ile zrozumiałym jest błędna interpretacja oceny sądu, czy też nieprawidłowe wykonanie wskazań sądu, to ich zupełne pominięcie jest niedopuszczalne i jednocześnie skutkuje naruszeniem art. 170 i 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W przedmiotowej sprawie istotne naruszenie prawa polega na nieprawidłowym rozumieniu przepisów prawa, stosowaniu, a wręcz lekceważeniu przepisów. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji dekretowych toczy się przed organem nadzoru od 1998 r. Rozpatrywanie ostatniego wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy pomimo braku jakichkolwiek przeszkód trwało 1 rok i 3 miesiące, a organ nie podjął żadnej czynności zmierzającej do wydania decyzji wynikających z zaleceń sądu administracyjnego, ani jakiejkolwiek czynności w postępowaniu administracyjnym. Skarżący zlecili wykonanie opinii urbanistycznej ustalającej cel, na który miała być przeznaczona przedmiotowa nieruchomość w planie zagospodarowania przestrzennego, a także linie rozgraniczające. W przedmiotowej sprawie sądy administracyjne wyraziły wprost ocenę, że skoro budynek znajdujący się na przedmiotowej nieruchomości istniał jako budynek mieszkalny i jako taki istnieje do dziś, to wiele wskazuje na to, że takie było przeznaczenie istniejącego budynku zachowanego po działaniach wojennych. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 16 maja 2003 r. zobowiązał organy do wyjaśnienia kwestii, czy obowiązujmy wówczas plan zabudowania, poza przeznaczeniem wolnego terenu pod określoną zabudowę mającą dopiero powstać, zawierał również ustalenia dotyczące istniejących budynków, zachowanych po działaniach wojennych (z wyłączeniem ich dotychczasowej funkcji), mogące uzasadniać przekonanie, że uwzględnienie wniosku dotychczasowego właściciela nie było możliwe. Tymczasem obejmujący nieruchomość plan zagospodarowania nie zawierał zapisów nakazujących rozbiórkę istniejącej zabudowy ani zmiany jej przeznaczenia. Stanowisko NSA zostało powtórzone i uzupełnione w kolejnym wyroku – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 czerwca 2005 r. Zdaniem sądu w przypadku, gdy plan zagospodarowania przestrzennego przewidywał różne możliwości wykorzystania terenu, każda jego część objęta konkretnym przeznaczeniem powinna być oznaczona liniami rozgraniczającymi. W wyroku tym sąd zaleca aby organ rozpoznając sprawę przy pomocy innych środków (np. opinii biegłego) ustalił linie rozgraniczające, a także konkretny cel, na który miała być przeznaczona przedmiotowa nieruchomość wykorzystywana w sposób ciągły na cele mieszkalne. Tę ocenę sądu utwierdza wskazana wyżej opinia biegłego, z której wynika, że budynek przy ul. [...] nie zmienił swojej funkcji zarówno w czasie trwania wojny i po jej zakończeniu, w dacie uchwalania planu jak i w dacie odmownej decyzji dekretowej i spełnia funkcję budownictwa mieszkaniowego do dzisiaj w sposób ciągły. Według tej opinii nieruchomość ta znajdowała się na terenie mieszkaniowym a budynek posiadał podstawową funkcję mieszkaniową. Organ nadzoru wbrew ocenie wyrażonej przez sądy przyjął, że wprawdzie przedmiotowa nieruchomość stanowiła budownictwo mieszkaniowe, to należy uznać, że miało ono charakter budownictwa społecznego, a co za tym idzie nie dało się pogodzić władania przez dotychczasowego właściciela przedmiotową nieruchomości z jej przeznaczeniem w planie zagospodarowania przestrzennego. Stwierdzenie to jest sprzeczne ze stanowiskiem sądów administracyjnych a rozważania organu stanowią jedynie polemikę z oceną wyrażoną wcześniej w wyrokach sądów administracyjnych. Pojęcie "budownictwa społecznego" odpowiada w ogólnych zarysach pojęciu "budownictwa mieszkaniowego". Zatem zbędnym było interpretowanie pojęcia "budownictwa społecznego", bowiem fakt, że przedmiotowa nieruchomość spełniała i spełnia funkcje budownictwa mieszkaniowego nie ulega wątpliwości. W postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją koniecznym było – zgodnie z zaleceniami sądu – ustalenie linii rozgraniczających i konkretnego celu, na który miała być przeznaczona nieruchomość wykorzystywana w sposób ciągły na cele mieszkaniowe. Odpowiadając na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, że miał na uwadze wskazówki zawarte w wyroku z dnia 10 czerwca 2005 r. Dostępna obecnie dokumentacja dotycząca planu zagospodarowania, przechowywana w Archiwum Państwowym W. nie pozwoliła ani uprawnionemu geodecie Ministerstwa Infrastruktury, ani powołanemu przez skarżących biegłemu urbaniście na dokonanie naniesień linii rozgraniczających. W przedmiotowej sprawie bez względu na przebieg tych linii, żadna z funkcji powołanych w planie nr [...] nie mogła być realizowana przez indywidualnego prywatnego właściciela, bowiem istota użyteczności publicznej wyklucza faktyczną możliwość swobodnej realizacji praw przysługujących z tytułu własności czasowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga jako zasadna została uwzględniona. Zgodnie z art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten są oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. W wydanych w sprawie dotychczasowych wyrokach sądy przyjmowały, iż w postępowaniu administracyjnym należy dążyć do ustalenia, jakie było przeznaczenie nieruchomości położonej przy ul. [...] w planie zagospodarowania przestrzennego nr [...], przy czym należało uwzględnić, że budynki na niej położone miały charakter mieszkaniowy. W decyzji z [...] grudnia 2006 r. Minister Budownictwa – wbrew powołanemu wyżej art. 153 - zamiast szczegółowo przeanalizować wskazania zawarte w wyrokach sądów administracyjnych stwierdził, m.in., że wbrew sugestii Sądu wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 maja 2003 r. przewidziano tylko jedno przeznaczenie dla całego obszaru. Jedyną linię rozgraniczającą tereny o różnym przeznaczeniu stanowi granica obszaru objętego opracowaniem. Stwierdzenie to uprawnia do oceny, że organ ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania pominął i uznał ją za nieobowiązującą go sugestię Sądu. Również w dalszej części uzasadnienia decyzji z [...] grudnia 2006 r. organ wiążącą go ocenę nazywa sugerowaniem. Oznacza to, że zamiast zbadać sprawę – zgodnie z treścią wydanych w sprawie wyroków – podejmuje z nimi niedopuszczalną polemikę. Minister Infrastruktury w decyzji z [...] marca 2008 r. w ogóle nie odnosi się do wydanych w sprawie wyroków sądów administracyjnych. Powoduje to niemożność ustalenia, czy miał na uwadze ich treść rozpoznając ponownie sprawę, czy też uznał, że w tej sprawie, ze względu na treść planu nr [...], nie jest możliwe uwzględnienie zawartych w nich ocen i wskazań. Niezależnie od powyższego należy wskazać, że w orzeczeniu z [...] lipca 1949 r. znajduje się następujące stwierdzenie: "Zgodnie z prawomocnym planem zagospodarowania przestrzennego teren nieruchomości przy ul. [...] (...) został przeznaczony na cele użyteczności publicznej o zabudowie biurowej". Rozpoznając sprawę o stwierdzenie nieważności tego orzeczenia należało więc wskazać jaki rodzaj zabudowy biurowej miał być realizowany na tym gruncie. Czym innym jest bowiem zabudowa biurowa na potrzeby np. gminy, a zupełnie odmienna na potrzeby ambasady lub wojska. Ustalonego w orzecznictwie znaczenia pojęcia użyteczności publicznej nie można bezkrytycznie przenosić na uregulowania dekretu warszawskiego, który się takim pojęciem nie posługuje. Z planu nr [...] z 1948 r. wynika, że dotyczy on tzw. [...] – obszaru od [...] do [...]. Trudno przyjąć, że cały ten obszar został przeznaczony na cele użyteczności publicznej o zabudowie biurowej. Jest przecież faktem, że część nieruchomości objętych planem stanowiły nieruchomości zabudowane budynkami mieszkalnym, także takimi, które nie uległy zniszczeniu podczas wojny lub zniszczone były w niewielkim stopniu, jak przedmiotowa nieruchomość. Należało więc w postępowaniu nadzorczym ustalić, jak wg tego planu miano zmienić dotychczasowe wykorzystanie istniejącej zabudowy i kiedy to miało nastąpić. Zatem, czy dotychczasowe korzystanie z nieruchomości już w dniu wydania orzeczenia z 1949 r. było sprzeczne z ustaleniami planu, a jeżeli tak, to w jakim zakresie. Nie jest w sprawie kwestionowane, że przedmiotowa nieruchomość była zabudowana pięcioma budynkami o charakterze mieszkalnym i tylko budynek oznaczony literą E był częściowo użytkowany i zamieszkany, częściowo zniszczony. Wobec tego organ powinien był ustalić, jak w tym stanie faktycznym miało dojść do dostosowania istniejącej na gruncie sytuacji do stanu zgodnego z ustaleniami planu. Wyjaśnienia też wymaga, czy w ogóle podejmowane były jakiekolwiek czynności prawne i faktyczne w tym zakresie. Wprawdzie zgodnie z art. 7 ust. 2 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy o uwzględnieniu wniosku o prawo do gruntu przesądzają ustalenia planu zabudowania (zagospodarowania przestrzennego), jednak nie bez znaczenia dla pełnego wyjaśnienia sprawy są późniejsze podjęte na podstawie obowiązującego planu czynności, zmierzające do dostosowania stanu istniejącego do określonego w planie. Skoro, jak podano w zaskarżonych decyzjach plan nie określał szczegółowo przeznaczenia tej nieruchomości, lecz całego objętego nim terenu, to trudno uznać za prawidłowe stanowisko, że nieruchomość była przeznaczona równocześnie pod budynki i urządzenia użyteczności publicznej oraz budownictwo społeczne, place publiczne, parki, skwery, ogrody oraz drogi i inne linie komunikacyjne. Należy też wyjaśnić, co w ocenie organu oznacza zawarte w decyzji z [...] grudnia 2006 r. stwierdzenie, że "plan ten nie zawierał odrębnego przeznaczenia dla znajdujących się na tym gruncie budynków". Czy chodzi o to, że wszystkie budynki na gruntach objętych planem mają zmienić dotychczasowe wykorzystanie, czy też nie, bo plan nie przewidywał ich odrębnego przeznaczenia. W tej części organ nie dokonał oceny, a ma to istotne znaczenie dla wyjaśnienia sprawy. Zaskarżone decyzje nie wyjaśniają, na czym polegała niemożliwość korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela w sposób przewidziany w planie. Zwłaszcza stwierdzenie, że nie mógł on realizować żadnej wskazanej w planie funkcji nie zostało wyjaśnione. Minister Infrastruktury w decyzji z [...] marca 2008 r. podtrzymał stanowisko wyrażone w decyzji z [...] grudnia 2006 r. i wskazał na jeszcze jedną okoliczność uzasadniającą odmowę stwierdzenia nieważności orzeczeń dekretowych. W ocenie Ministra Infrastruktury budownictwo społeczne mogło być realizowane tylko przez Zakład Osiedli Robotniczych, działający na podstawie dekretu z dnia 26 kwietnia 1948 r. o Zakładzie Osiedli Robotniczych. Zadania Zakładu związane były z budownictwem społecznym osiedli i mieszkań i mogły być realizowane przez określony podmiot z funduszy gwarantowanych. Z poglądem tym nie można się zgodzić. Istotnie budownictwo w ramach ZOR było szczególną formą budownictwa mieszkaniowego i było realizowane przez określony podmiot. Nie oznacza to jednak, że była to jedyna i uprawniona forma budownictwa mieszkaniowego. Dekret z 26 kwietnia 1948 r. nie ma żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Należy bowiem uwzględnić, że budownictwo społeczne realizowane było na nieruchomościach niezabudowanych, co wynika z art. 1 ust. 1 tego dekretu, który stanowił, że zadaniem Zakładu jest spełnianie wszelkich czynności związanych z budownictwem społecznym osiedli i mieszkań pracowniczych, a w szczególności prowadzenie akcji budownictwa pracowniczego. Z powołanego przepisu wynika, że zadania ZOR dotyczą budowy osiedli, natomiast w tej sprawie mamy do czynienia z nieruchomością już zabudowaną, a więc taką, która nie podlegała przepisom tego dekretu. Ponadto należy wskazać, że dekret ten nie mógł rozszerzać i nie rozszerzał przesłanek z art. 7 ust. 2 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Uwzględniając powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" oraz art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w wyroku.