I SA/Wa 606/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska Sędziowie: WSA Jolanta Dargas (spr.) WSA Agnieszka Miernik Protokolant ref. Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 listopada 2010 r. sprawy ze skargi M. K. i W. K. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych na obszarze wpisanym do rejestru zabytków 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r .nr [...] Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego uchylił decyzję Kierownika Delegatury w S. Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w B. z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] udzielającą pozwolenia na prowadzenie na obszarze wpisanym do rejestru zabytków, jako układ urbanistyczny miasta A., robót budowlanych polegających na rozbudowie i przebudowie [...] zlokalizowanego na działce nr [...] przy ulicy [...] w A., zgodnie z załączonym do wniosku projektem budowlanym, autorstwa zespołu pod kierownictwem mgr inż. arch. [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu decyzji Minister podał, iż w uzasadnieniu w/w decyzji organ I instancji wskazał, że "zarówno budynek główny, stanowiący historyczny element pierzei ulicy [...], jak i przyległa do niego oficyna posiadają dobrze zachowany wystrój zewnętrzny z detalem architektonicznym w postaci [...] oraz że w/w obiekt nie jest objęty wojewódzką ewidencją zabytków, a planowana inwestycja jest zgodna z wymogami dotyczącymi ochrony konserwatorskiej obszaru wpisanego do rejestru zabytków wskazanymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego części centrum miasta A. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Starosta A. stwierdzając, że budynki objęte przedmiotową inwestycja stanowiły [...], gdzie [...] i jest to miejsce [...]. Rozpoznając odwołanie organ II instancji ustalił, iż właścicielami przedmiotowej nieruchomości są M. K. i W. K. Organ I instancji uznał dodatkowo za strony postępowania właścicieli nieruchomości sąsiadujących z terenem omawianej inwestycji, jednocześnie pomijając M. K., do której nie kierował żadnego z pism w trakcie prowadzonego postępowania wyjaśniającego, czym naruszył art.10 § 1 k.p.a. W ocenie organu odwoławczego wadliwość postępowania organu I instancji polegającą na pominięciu stron postępowania nie może być sanowana w toku postępowania odwoławczego. Minister stwierdził, iż w aktach sprawy znajduje się pełnomocnictwo [...] W. K. z dnia [...] listopada 2008 r. upoważniające D. B. oraz B. N. do reprezentowania firmy przed urzędami administracji państwowej i samorządowej oraz składania i odbioru dokumentów związanych z otrzymaniem decyzji pozwolenia na budowę oraz inwestycji polegającej na rozbudowie i przebudowie [...] przy ul. [...] w A., a doręczenie pisma stronie, jeżeli działa przez pełnomocnika jest bezskuteczne. W związku z powyższym zdaniem organu odwoławczego organ I instancji ponownie rozpatrując sprawę winien ustalić czy wymienione w pełnomocnictwie osoby upoważnione są równo do reprezentowania W. K., jako współwłaściciela przedmiotowej nieruchomości. Minister stwierdził, iż z akt postępowania a w szczególności z opinii Krajowego Ośrodka Badań i Dokumentacji Zabytków z dnia [...] września 2009 r. wynika , iż [...] położony przy ul. [...] w A. w latach [...] był [...] w związku z czym organ I instancji rozpatrując sprawę ponownie winien zwrócić szczególną uwagę na fakt w jaki sposób przedmiotowa inwestycja wpłynie na wartości historyczne prezentowane przez wpisaną do rejestru zabytków część układu urbanistycznego A., zwłaszcza, że [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w dniu [...] lipca 2009 r. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie wpisania do rejestru zabytków ww. [...]. Jednocześnie organ odwoławczy stwierdził , iż waga naruszeń obowiązujących przepisów prawa jest na tyle znacząca, że należy orzec o uchyleniu decyzji organu I instancji na podstawie art.138 § 2 k.p.a. Skargę na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] kwietnia 2010 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli M. K. i W. K. zarzucając jej naruszenie art.138 § 2 w zw. z art.28 k.p.a poprzez rozpoznanie odwołania wniesionego przez podmiot nie posiadający przymiotu strony postępowania i nie posiadającej legitymacji do wniesienia środka odwoławczego, art.6 w zw. z art. 138 § 1 pkt.3 w zw. z art.28 k.p.a. wskutek przyznania statusu strony postępowania podmiotowi, który nie posiada interesu prawnego w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na prowadzenie na obszarze wpisanym do rejestru zabytków robót budowlanych, skutkujące rozpoznaniem odwołania i niezastosowanie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez umorzenie postępowania odwoławczego. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji ewentualnie o jej uchylenie. W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż postępowanie odwoławcze zainicjowane zostało wskutek środka wniesionego przez Starostę A. W ocenie skarżących fakt iż podmiot ten decyzję otrzymał nie stanowi o doręczeniu jej stronie postępowania, lecz jedynie "do wiadomości" podmiotowi, który jest organem prowadzącym postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę. Skarżący wskazał, iż Starosta A. nie posiada w niniejszej sprawie jakiegokolwiek własnego interesu prawnego w rozumieniu art.28 k.p.a., a tym samym pozbawiony jest legitymacji do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji. Pozwolenie udzielone przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku w żaden sposób nie wpływa, ani nie narusza praw Starosty A. W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza że Sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać że zgonie z art.,134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi(Dz. U. Nr 153 poz.1270 ze zm.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów należy uznać skargę za zasadną. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] stycznia 2010 r. wydana wskutek rozpoznania odwołania wniesionego przez Starostę A. od decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w B. z dnia [...] lutego 2009 r. udzielającej pozwolenia na prowadzenie prac na obszarze wpisanych do rejestru zabytków jako układ urbanistyczny miasta A. - robót budowlanych polegających na rozbudowaniu i przebudowaniu [...] zlokalizowanego na działce nr [...] przy ul. [...] w A. Wady zaskarżonej decyzji mają charakter proceduralny. Poza sporem w rozpoznawanej sprawie pozostaje, że stronami postępowania są właściciele przedmiotowej nieruchomości M. K. i W. K., których dotyczy decyzja pierwszoinstancyjna. Odwołanie wniósł Starosta A. Sąd podzielając pogląd skarżących wyrażony w skardze stwierdza że istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny prawidłowości ustaleń organu II instancji w zakresie posiadania legitymacji do wniesienia przez Starostę A. odwołania od decyzji organu I instancji. Zdaniem Sądu, organ II instancji przedwcześnie rozpatrzył sprawę merytorycznie, nie zajmując się kwestią czy podmiot wnoszący odwołanie jest stroną postępowania. W związku z tym warto dodać, że organ odwoławczy słusznie zauważył iż organ I instancji popełnił błędy w oznaczeniu stron. Sam jednak nie uchronił się od naruszeń w zakresie ustaleń, kto ma przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu. W myśl art.28 k.p.a. stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Jak wyjaśnił to wielokrotnie Naczelny Sąd Administracyjny szczególnymi cechami interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym i w prawie administracyjnym jest po pierwsze bezpośredniość związku między sytuacją danego podmiotu a normą prawa materialnego, na której budowany jest interes prawny. Oznacza to, że jeżeli sprawa dotyczy dwóch lub więcej podmiotów, to interes prawny mają tylko te z nich, których sytuacja prawna wynika tylko wprost z normy prawa materialnego, a nie powstają za pośrednictwem drugiego podmiotu. Drugą wspólną cechą skutku prawnego jest jego realność, interes ten musi rzeczywiście istnieć w dacie stosowania danych norm prawa administracyjnego (por. m. in .wyrok NSA z dnia 19 marca 2002 r. – sygn. akt IV SA 1132/00 – LEX nr 81670).Należy podkreślić, że środek zaskarżenia decyzji administracyjnej, jakim jest odwołanie, który jest sposobem wzruszenia decyzji nieostatecznej, stanowi gwarancję realizacji zasady dwuinstancyjności określonej w art.15 k.p.a. Oznacza to, że strona postępowania niezadowolona z wydanej decyzji ma prawo domagać się w drodze złożonego odwołania, ponownego rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie. Stosowanie jednak do treści art.127 § 1 k.p.a. prawo do wniesienia odwołania przysługuje wyłącznie stronie. W niniejszej sprawie decyzję pierwszoinstancyjną organ doręczył oprócz W. K., także Staroście A. Skoro Starosta A. wniósł odwołanie rzeczą organu odwoławczego było rozpoznać to odwołanie w pierwszej kolejności pod względem formalnoprawnym. Tymczasem organ II instancji w ogóle nie badał kwestii, czy odwołujący ma przymiot strony, tylko rozpoznał sprawę merytorycznie, wskazując na wady decyzji pierwszoinstancyjnej. Organ odwoławczy stwierdził jedynie iż organ I instancji prowadząc przedmiotowe postępowanie uznał dodatkowo za jego strony właścicieli nieruchomości sąsiadujących z terenem omawianej instytucji. Organ jednak nie uzasadnił w żaden sposób swojego stanowiska tym bardziej że z uzasadnienia decyzji organu I instancji powyższe nie wynika. Fakt zaś doręczenia decyzji nie daje podmiotowi przymiotu strony. Kwestii tej organ odwoławczy w żaden sposób nie starał się nawet wyjaśnić. Sąd zauważa, że jeżeli w wyniku rozpoznania odwołania organ stwierdziłby, że Starosta Augustowski nie ma w sprawie indywidualnego interesu prawnego lub obowiązku, to wówczas winien był wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art.138 § 1 pkt. 3 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów NSA sformułował pogląd prawny, według którego "stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art.28 k.p.a. następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art.138 § 1 pkt.3 k.p.a." (uchwała z dnia 5 lipca 1999 r. OP 916/98-ONSA 1999, z. 4, poz.119). Pogląd ten Sąd w obecnym składzie w pełni podziela. Reasumując, zaskarżoną decyzję wydano z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego - art. 7,77 § 1 k.p.a. i z tych względów koniecznym było uchylenie decyzji organu II instancji. Ponownie rozpoznając sprawę organ II instancji winien wyjaśnić czy odwołujący się w przedmiotowym postępowaniu ma status strony i stosowanie do ustaleń w tej kwestii- albo umorzyć postępowanie odwoławcze albo rozpoznać merytorycznie odwołanie i stosownie do poczynionych ustaleń rozstrzygnąć sprawę. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie 145 § 1 pkt.1 lit. c) i art. 152 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.