I SA/Wa 606/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie: WSA Dorota Apostolidis (spr.) WSA Marta Kołtun-Kulik Protokolant starszy sekretarz sądowy Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi M. J. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej oddala skargę. Decyzją z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] października 2010 r., nr [...] odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1992 r., nr [...] stwierdzającej nabycie przez Gminę B. z mocy prawa, nieodpłatnie, własności nieruchomości oznaczonej w ew. gruntów jako pgr. nr [...] w obrębie [...]. Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z dnia [...] sierpnia 1992 r. Wojewoda [...], działając na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm., powoływana dalej jako "ustawa komunalizacyjna"), stwierdził nabycie przez Gminę B. prawa własności nieruchomości oznaczonej w ew. gruntów jako pgr. nr [...] w obrębie [...]. Wnioskiem z dnia 12 października 2009 r., uzupełnionym pismem z dnia 3 listopada 2009 r., M. J. wystąpiła do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji, w części dotyczącej aktualnie istniejących prg. nr [...] i nr [...]. Decyzją z dnia [...] października 2010 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji i wskazał, że stroną postępowania nadzorczego dotyczącego decyzji komunalizacyjnej może być osoba powołująca się na istnienie dokumentów potwierdzających, że jej, a nie Skarbowi Państwa, przysługiwało w dniu 27 maja 1990 r. prawo własności do skomunalizowanego mienia. Postępowanie takie nie dotyczy natomiast osób posiadających przedmiot komunalizacji pod tytułem użytkownika, najemcy lub bez jakiegokolwiek tytułu prawnego, bowiem komunalizacja nie wpływa na zmianę zakresu uprawnień tych osób. Organ wskazał, że wnioskodawczyni do akt sprawy dołączyła m. in. uwierzytelnioną kopię odpisu zupełnego z księgi wieczystej [...] gm. kat. [...], [...] oraz uwierzytelnioną kopię odpisu zaświadczenia Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w K. z dnia [...] maja 1947 r., L. hip. [...] stwierdzającego, że nieruchomość ziemska zapisana w księdze wieczystej [...], będąca własnością Dr J. H., podpada pod działanie art. 2 ust. 1 pkt b dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. R.P. nr 3, poz. 13). Analiza ww. odpisu zupełnego z księgi wieczystej wyraźnie wskazuje, iż ostatni wpis dokonany przed jej zamknięciem, jako właściciela objętych nim nieruchomości, ujawniał Skarb Państwa. Podnoszony we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej argument, że wpisanie Skarbu Państwa jako właściciela nieruchomości miało charakter bezprawny, nie może stanowić podstawy do jego negowania ani oceny przez organ administracji publicznej. Wpis w księdze wieczystej korzysta z domniemania zgodności z rzeczywistym stanem prawnym. W związku z powyższym organ przyjął, że w przedmiotowej sprawie M. J. nie legitymuje się dokumentem potwierdzającym, iż w dniu 27 maja 1990 r. przysługiwał jej tytuł prawny do działki nr [...], a tym samym nie posiada legitymacji procesowej do skutecznego wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej. Na skutek wniosku M. J. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] października 2010 r. W uzasadnieniu wskazał, że w aktach sprawy znajduje się odpis kwestionowanego przez wnioskodawczynię zaświadczenia Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w K. z dnia [...] maja 1947 r. Na jego podstawie Skarb Państwa został wpisany jako właściciel m. in. przedmiotowej nieruchomości. Do czasu zatem wyeliminowania z obrotu prawnego zapisu, iż nieruchomość podpada pod działanie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, organ nadzoru jest związany tym orzeczeniem. Tym samym ocena dokumentów przedstawionych w sprawie prowadzi do konkluzji, że w dniu 27 maja 1990 r. wnioskodawczyni nie posiadała tytułu prawnego do władania sporną nieruchomością, który stałby na przeszkodzie jej komunalizacji. W związku z powyższym nie legitymuje się ona w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1992 r. interesem prawnym w rozumieniu art. 28 kpa. Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła M. J. wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skargi wskazała, że fakt dokonania w księdze wieczystej [...] błędnego wpisu własności przedmiotowej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, na podstawie wadliwie wystawionego Zaświadczenia Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w K. z dnia [...] maja 1947 r., nie może przesądzać o prawidłowości dokonanej na rzecz Gminy B. komunalizacji. W niniejszej sprawie Skarb Państwa nie mógł bowiem nabyć prawa własności przedmiotowej nieruchomości na podstawie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, gdyż była ona nieruchomością fabryczną, a nie nieruchomością o charakterze czysto "rolniczym" podlegającą reformie rolnej. Wobec powyższego zaświadczenie Urzędu Ziemskiego było oczywiście bezprawne i nie może stanowić o tytule własności do tego gruntu. Skoro zatem wpis ten był wpisem wadliwym, to organ powinien uznać, że w dniu 27 maja 1990 r. skarżącej przysługiwało prawo własności przedmiotowej nieruchomości, a tym samym ewentualne skutki stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej dotyczyłyby bezpośrednio jej interesu prawnego. Wobec tego w sytuacji, kiedy skarżąca przedstawiła organowi stosowne dokumenty, całkowicie nieuzasadnione wydaje się kwestionowanie przez Ministra jej interesu prawnego w przedmiotowym postępowaniu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w toku dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organ administracji rozpoznając sprawę nie naruszył prawa w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania. Przy czym stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej "P.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego orzeczenia, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zarówno zaskarżona decyzja jak też decyzja organu pierwszej instancji nie naruszają prawa. Podkreślenia wymaga, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji jest postępowaniem nadzwyczajnym, jest formą nadzoru. Celem tego postępowania jest ustalenie, czy decyzja, o której stwierdzenie nieważności wniesiono, dotknięta jest którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa, przy czym, ocenie prawnej podlega sama decyzja i jej skutki prawne, a nie poprzedzające ją postępowanie. Wyczerpujące wyliczenie podstaw nieważności oraz umocowanie organu do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadku istnienia wskazanych w tym przepisie wad decyzji, nadaje postępowaniu przed organem administracyjnym charakter kasacyjny. Z tego też względu organ ten nie może podejmować czynności zmierzających do załatwienia sprawy co do jej istoty. Art. 156 § 1 kpa, wyliczający przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji nie może być interpretowany rozszerzająco, ale dosłownie, czy wręcz ścieśniająco. Komunalizacja mienia ogólnonarodowego (państwowego) na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych nastąpiła z mocy prawa, z dniem wejścia w życie ustawy, tj. 27 maja 1990 r., a decyzja komunalizacyjna, która potwierdza jedynie przejście prawa własności danego składnika mienia ze Skarbu Państwa na właściwą gminę, ma charakter deklaratoryjny. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Ponieważ stronami postępowania komunalizacyjnego są Skarb Państwa i gmina, osoba trzecia może być stroną takiego postępowania – domagać się jego wszczęcia, tylko wtedy, gdy wykaże, że to jej właśnie w dniu 27 maja 1990 r. przysługiwał tytuł prawno-rzeczowy do skomunalizowanego gruntu. Te same rygory dotyczą postępowania toczonego w trybie nadzorczym. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 kwietnia 2007 r. I OSK 770/06 (LEX 345868) stwierdził, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, ukształtowanym na tle stosowania przepisów komunalizacyjnych ustawy z dnia 10 maja 1990 r. utrwalił się pogląd, że stronami postępowania komunalizacyjnego są Skarb Państwa oraz właściwa gmina, a także podmiot wykazujący, że to jemu, a nie Skarbowi Państwa przysługuje tytuł własności do mienia stanowiącego przedmiot komunalizacji. Zdaniem Sądu, na stronie wnoszącej o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej spoczywa obowiązek wykazania posiadania tytułu prawnego do spornego mienia. Prawa takiego nie można domniemywać, powołując się jedynie na okoliczność, że wpis prawa własności w księdze wieczystej przedmiotowej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, dokonany w roku 1947 był wadliwy, z uwagi na posłużenie się wadliwym zaświadczeniem Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w K. z dnia [...] maja 1947 r. Skarżąca w skardze jednocześnie stwierdza, że nie przedstawiła w toku postępowania dokumentu, z którego bezpośrednio mogłoby wynikać, że w dniu 27 maja 1990 r. przysługiwało jej prawo własności przedmiotowej nieruchomości. Wobec powyższego istota niniejszej sprawy sprowadza się do ustalenia, czy skarżącej przysługiwał przymiot strony w niniejszym postępowaniu. Na wstępie należy zauważyć, że zgodnie z art. 28 kpa stroną jest każdy kto ma interes prawny. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza ustalenie powszechnie obowiązującego przepisu prawa - najczęściej materialnego na podstawie, którego formułuje się żądania i obowiązki. Tylko zatem taki przepis prawa stanowiąc podstawę interesu prawnego, stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową w postępowaniu administracyjnym. O tym, czy podmiot ten ma interes prawny nie może decydować jedynie sama wola tego podmiotu z różnych przyczyn zainteresowanego prowadzeniem tegoż postępowania. Interes prawny nie jest tożsamy z interesem faktycznym, który oznacza, iż określony podmiot jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz to "zainteresowanie" nie znajduje oparcia w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, które stanowiłoby podstawę żądania stosownych czynności organu administracji. Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy, należy zauważyć, że przystępując do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności wskazanej decyzji administracyjnej organ nadzoru we wstępnej fazie postępowania ma obowiązek ustalenia, czy żądanie zgłoszone w tym przedmiocie pochodzi od strony postępowania. Jeśli tak jest i nie zachodzą przeszkody o charakterze przedmiotowym do przeprowadzenia postępowania nadzorczego, organ wszczyna postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Postępowanie to prowadzone jest z udziałem stron weryfikowanej w postępowaniu nadzorczym decyzji, bądź ich następców prawnych, a także innych podmiotów, jeżeli wykażą, że są stroną tego postępowania w rozumieniu art. 28 kpa. Tak więc stroną postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej oprócz osób, które uczestniczyły w pierwotnym postępowaniu w charakterze stron, mogą być i inne osoby, które żądają stwierdzenia nieważności decyzji i wykażą swój interes prawny lub obowiązek, czyli także ten, kto wykaże swój tytuł prawny do objętej postępowaniem nieruchomości. Sąd zauważa, że wskazane w skardze zarzuty nie kreują po stronie skarżącej interesu prawnego w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej, ponieważ komunalizacja tych uprawnień nie narusza. Natomiast z materiału dokumentacyjnego znajdującego się w aktach przedmiotowej sprawy wynika wprost, że skarżąca M. J. nie ma przymiotu strony w tym postępowaniu, bowiem nie przedłożyła żadnego tytułu prawno-rzeczowego do spornej nieruchomości. Nie budzi także żadnych wątpliwości, iż na dzień komunalizacji działka ta nie stanowiła własności osób fizycznych, lecz była własnością Skarbu Państwa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, że organy administracji wydające decyzje w obu instancjach zasadnie stwierdziły, że skarżąca nie przedstawiła dowodu wykazującego, że legitymuje się tytułem prawnym do nieruchomości, w stosunku do których wydana została decyzja o stwierdzeniu nabycia ich własności. Trafnie również wskazano, że wykazywanie w postępowaniu nadzwyczajnym istnienia interesu prawnego skarżącej nie było możliwe za pomocą oferowanych przez nią środków dowodowych. Kwestionowanie prawidłowości wpisu do księgi wieczystej prawa własności Skarbu Państwa do nieruchomości objętych decyzją komunalizacyjną przekracza ramy postępowania nadzwyczajnego. Zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2001 r. Nr 124, poz. 1361 ze zm.) w razie niezgodności między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym, osoba, której prawo nie jest wpisane lub wpisane jest błędnie może żądać usunięcia niezgodności, tyle tylko że naruszenie to może być dochodzone nie w postępowaniu administracyjnym, lecz przed właściwym miejscowo i rzeczowo sądem powszechnym. W orzecznictwie i doktrynie w zasadzie jednolicie przyjmuje się, że interes prawny winien być postrzegany jako zobiektywizowana, czyli realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 1999 r., sygn. akt IV SA 1693/97 - Lex nr 48702). Stwierdzenie więc interesu prawnego sprowadza się do ustalenia związku o charakterze materialno-prawnym między obowiązującą normą prawną, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu polegającą na tym, że akt stosowania tej określonej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie jego pozycji materialno-prawnej (por. wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 12000 r.,sygn. akt III SA 1876/99 - Lex nr 47938). Podkreśla się przy tym, że jest to interes o charakterze osobistym przez to, że jest własny, zindywidualizowany i skonkretyzowany (por. i wyrok NSA z dnia 4 września 2001 r., sygn. akt II SA 1410/01 - Lex nr 53376). Tak rozumiejąc pojęcie interesu prawnego niepodobna twierdzić, by sytuacja prawna wnoszącej skargę uprawniała do przyjęcia, że dysponuje interesem prawnym do żądania wszczęcia postępowania nadzorczego w stosunku do decyzji wydanej na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej z dnia 10 maja 1990 r. Nie dysponuje ona bowiem prawno-rzeczowym tytułem do przedmiotowej nieruchomości, jak trafnie zwróciły uwagę organy obu instancji. Bezspornym było, że przed wydaniem decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa przez gminę B. własności nieruchomości, ujawnionym w księdze wieczystej ich właścicielem był Skarb Państwa na podstawie wpisu dokonanego w oparciu o przepis art. 1 ust. 2 dekretu z dnia 6 czerwca 1945 r. o mocy obowiązującej orzeczeń sądowych, wydanych w okresie okupacji na terenie Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. R.P. z 1945 r., Nr 25, poz. 151 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym na dzień 21 maja 1947 r. Okoliczność ta nie była przez skarżącą kwestionowana. Dla porządku Sąd podkreśla, że domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym (art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece). To domniemanie może być obalone przez przeprowadzenie dowodu przeciwnego, jednakże albo w procesie o uzgodnienie stanu prawnego ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, albo w innym postępowaniu sądowym, w którym ocena prawidłowości wpisu ma istotne znaczenie dla i rozstrzygnięcia sporu. Zasadnie więc uznały organy obu instancji, że treścią wpisu do księgi wieczystej prawa własności na rzecz Skarbu Państwa były związane. Wbrew odmiennym twierdzeniom autora skargi bez wzruszenia w oddzielnym postępowaniu podstawy tego wpisu, skarżąca nie może skutecznie powoływać się na istnienie interesu prawnego uprawniającego do żądania wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnęj. Uprawnienia takiego nie stwarza powoływanie się na nie odpowiadający rzeczywistości wpis do księgi wieczystej. Z kolei kwestionowanie objęcia tych nieruchomości działaniem art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej możliwe jest co prawda na drodze administracyjnej, na co wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 5 czerwca 2006 r., sygn. akt I OPS 2/06 (ONSA i WSA 2006 r. nr 5, poz. 123), lecz nie w postępowaniu nadzwyczajnym w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej, ale w postępowaniu odrębnym. Ubocznie jedynie należy zauważyć, że wnosząca skargę równocześnie zainicjowała postępowanie przed Sądem Okręgowym w B. (sygn. akt [...]), w celu - jak stwierdzono w skardze – odzyskania przedmiotowej nieruchomości. Samo twierdzenie skarżącej co do bezprawności wpisu prawa własności Skarbu Państwa do księgi wieczystej prowadzonej dla spornej działki nie generuje interesu prawnego skarżącej w przedmiotowej sprawie, a umożliwia jedynie ewentualne wszczęcie na drodze postępowania cywilnego przed sądem powszechnym sprawy o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Prawidłowo zatem Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2010 r. odmawiającą wszczęcia postępowania nadzorczego na wniosek skarżącej z uwagi na brak legitymacji prawnej do żądania wszczęcia takiego postępowania. W świetle powyższego należy uznać, iż wnioskodawczyni nie przysługiwało prawo strony w postępowaniu komunalizacyjnym, a tym samym w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej. Na marginesie dodać należy, że stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej w niczym nie zmieniałoby sytuacji prawnej skarżącej. O tym zaś, że interes będący treścią żądania ma charakter prawny albo faktyczny stanowi treść obowiązujących przepisów prawa materialnego. Nadto Sąd rozpatrując przedmiotową sprawę uznał, że organy orzekające w sprawie wnikliwie i wszechstronnie rozpatrzyły stan faktyczny sprawy, szczegółowo wyjaśniły motywy, jakimi kierowały się przy rozstrzyganiu tej sprawy oraz przekonująco uzasadniły swoje orzeczenie. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.