I SA/Wa 607/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Ewa Dzbeńska sędzia NSA Marek Stojanowski asesor WSA Marta Laskowska (spr.) Protokolant Ilona Sułek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 stycznia 2006 r. sprawy ze skargi J. O. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2005 r. nr [...] w przedmiocie nabycia mienia z mocy prawa przez gminę z dniem 1.01.1999 r.. Oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2005 r. numer [...] Minister Infrastruktury utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2004 r. stwierdzającą nabycie z mocy prawa z dniem [...] stycznia 1999 r. przez Gminę B. prawa własności nieruchomości zajętej pod drogi publiczne gminne – ul.[...] i ul.[...] w B.. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ przedstawił następujący stan sprawy. Wnioskami z dnia [...] stycznia 2004 r. nr [...] i nr [...] Burmistrz Miasta B. na podstawie art.73 ust.1,3a ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U.Nr 133, poz.872 wraz ze zm.) wystąpił do Wojewody [...] o wydanie decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 01 stycznia 1999 r. własności nieruchomości zajętej pod drogi publiczne gminne –ul.[...] i ul.[...]. Jak wskazuje organ z akt sprawy wynika, że przedmiotowa nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] o pow.[...] m2 i działka nr [...] o pow.[...] m2 (powstałe z działki nr [...] i nr [...]) w dniu 31 grudnia 1998 r. stanowiła własność J.O., pozostawała we władaniu publicznoprawnym oraz była zajęta pod drogi – ul.[...] i ul.[...], które na podstawie uchwały Nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] marca 1987 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich (Dz.Urz.Woj. katowickiego Nr 6 poz. 112), zostały zaliczone do kategorii dróg lokalnych miejskich. Nadto gmina B. na dzień 31 grudnia 1998 r. wykonywała władztwo nad przedmiotową nieruchomością poprzez urządzenie ul.[...] i ul.[...] oraz bieżące jej utrzymanie. Zgodnie z wnioskami Burmistrza Miasta B. Wojewoda [...] wydał decyzję w dniu [...] października 2004 r. stwierdzającą nabycie z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę B. własności nieruchomości zajętej pod drogi publiczne gminne – ul.[...] i ul.[...] w B., oznaczonej na mapie z projektem podziału nieruchomości, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod nr [...] jako działki nr [...] o pow. [...] m2 i nr [...] o pow. [...] m2, k.m.3, obręb [...], które powstały w wyniku podziału działek [...] i [...], ujawnionych w księdze wieczystej Nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w T., Wydział Ksiąg Wieczystych, stanowiącej w dniu 31 grudnia 1998 r. własność J. O.. Organ podniósł m.in., że zgodnie z art.103 ust.2 w/w ustawy z dnia 13 października 1998 r. dotychczasowe drogi gminne oraz lokalne miejskie z dniem 01 stycznia 1999 r. stają się drogami gminnymi. Spełnione były zatem – zdaniem organu – przesłanki wynikające z w/w art.73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2004 r. odwołanie złożył J. O., zaskarżając ją w całości i podnosząc, że uzasadnienie tej decyzji zawiera szereg nieprawidłowości zarówno w stanie faktycznym i prawnym. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] stycznia 2005 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...], stwierdzając, że nabycie własności nieruchomości z mocy prawa nastąpiło zatem, jeżeli w dniu 31 grudnia 1998 r. spełnione zostały łącznie następujące przesłanki: - nieruchomość nie była własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, - nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną, - nieruchomość pozostawała we władaniu Skarbu Państwa, bądź jednostek samorządu terytorialnego. Organ stwierdził, że przepis art.73 ust. 1 w/w ustawy z dnia 13 października 1998 r. będący podstawą wydania decyzji przez Wojewodę [...], ma na celu uregulowanie stanu prawnego nieruchomości zajętych pod drogi publiczne. Przepis ten ma charakter wywłaszczeniowy i dotyczy sytuacji, gdy w dniu 31 grudnia 1998 r. prawo własności było uregulowane na rzecz osób fizycznych, przy istnieniu publicznego władztwa nad nieruchomością zajętą pod drogę publiczną. Stosując ten przepis organ badał wyłącznie spełnienie przesłanek w/w wymienionych na dzień 31 grudnia 1998 r. Stwierdzając, że przesłanki te zostały łącznie spełnione organ wydał decyzję deklaratoryjną potwierdzającą jedynie stan zaistniały z mocy samego prawa. Od powyższej decyzji skargę – zatytułowaną odwołanie - do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył J. O., podnosząc, że obie decyzje zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, gdyż działki [...] i [...], (z których wydzielono drogę tj. działka nr [...] i [...]) powstały dopiero na mocy decyzji z dnia [...].10.2003 r., a uwidocznione zostały w księdze wieczystej [...] dopiero [...] grudnia 2003 r. czyli – zdaniem skarżącego- nabycie może nastąpić za zgodą właściciela , nie wcześniej jednak jak od 01 stycznia 2007 r.. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoją argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontrola sądowoadministracyjna aktów lub czynności organów administracji publicznej w zakresie ich zgodności z prawem sprowadza się do wyjaśnienia w toku rozpoznawania sprawy, czy organy administracji nie naruszyły prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania zaskarżonej decyzji. Skarga złożona w przedmiotowej sprawie nie może zostać uwzględniona ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa. W rozpoznawanej sprawie koniecznym jest ustalenie prawidłowej wykładni przepisu art.73 ust.1 i ust.3 ustawy z dnia 13 października 1998 roku - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną ( Dz. U. 133, poz.872 ze zmianami). Zgodnie z treścią art.73 ust.1 w/w ustawy nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 roku we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 roku stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Oczywistym więc jest, iż aby zaistniał skutek prawny, o którym mowa w przytoczonym wyżej przepisie prawa muszą zostać spełnione kumulatywnie wszystkie ustawowe przesłanki wymienione w tym przepisie. Oznacza to, że nieruchomość w dniu 31 grudnia 1998 roku nie stanowi własności Skarbu Państwa bądź jednostki samorządu terytorialnego, w tej dacie pozostaje we władaniu jednego z tych podmiotów oraz w tej dacie jest to nieruchomość zajęta pod drogę publiczną. Brak choćby jednej z wymienionych wyżej przesłanek wyklucza zaistnienie skutku prawnego wynikającego z dyspozycji art.73 ust.1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. W tym miejscu należy podkreślić, że po zmianie treści art.73 ust.3 w/w ustawy, dokonanej przez ustawę z 11 kwietnia 2001 roku o zmianie ustaw o samorządzie gminnym, o samorządzie powiatowym, o samorządzie województwa, o administracji rządowej w województwie oraz o zmianie niektórych ustaw ( Dz. U. 45, poz.497), postępowanie administracyjne w tej sprawie wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, a w związku z tym decyzja wojewody może zostać wydana tylko na wniosek podmiotu, który w wystarczającym stopniu udokumentuje swój interes prawny w przeprowadzeniu postępowania administracyjnego potwierdzającego nabycie z mocy prawa gruntu zajętego pod drogę publiczną. Podkreślić także należy, że deklaratoryjna decyzja wojewody, stwierdzająca nabycie własności z mocy prawa, jest dokumentem stanowiącym podstawę wpisu tego prawa do księgi wieczystej, co oznacza, że decyzja ta stanowi wyłączny dowód nabycia własności gruntu przez jeden z podmiotów wymienionych w art.73 ust.1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. W tym stanie rzeczy oczywistym jest, że podmiot, który powołuje się na zaistnienie skutku prawnego, o którym mowa w art.73 ust.1 ustawy, winien wylegitymować się dokumentem w postaci decyzji wojewody ( vide wyrok Sądu Najwyższego z 16.05.2002 r. IV CKN 1071/00 Biul.SN 1/03/9). W rozpatrywanej sprawie bezsporne jest, że przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność skarżącego J. O., wg stanu prawnego na dzień wskazany w ustawie tj. 31 grudnia 1998r. W aktach sprawy znajduje się odpis z księgi wieczystej KW Nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w T., [...] Wydział Ksiąg Wieczystych. W dziale I – oznaczenie nieruchomości - wskazano numery działek wynikające z opisu i mapy z dnia [...] kwietnia 1997 r., a wśród nich działki [...] i [...], a w dziale II – właściciel – J. O.. W aktach spawy znajduje się również projekt podziału nieruchomości wraz z wykazem zmian gruntowych oraz stosownym planem. W wyniku podziału działek [...] i [...] powstały m.in. działki [...] i [...] których dotyczy niniejsze postępowanie. Marginesowo podnieść należy, że ponieważ w dziele III Kw Nr [...] – ciężary i ograniczenia – ujawniono wpisy dotyczące postępowań wywłaszczeniowych. Wojewoda [...] zobowiązał Burmistrza Gminy B. do wyjaśnienia, czy nie dotyczą one działek będących przedmiotem niniejszego postępowania. W odpowiedzi Burmistrz Gminy B. wskazał, że wpisy dotyczą innych nieruchomości. Dowodowo w załączeniu przesłał kopie mapy ewidencyjnej z tego terenu oraz kopię decyzji. Nadto należy zauważyć, że z brzmienia art.73 ust.1 ustawy z 13 października 1998 roku - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną wynika, iż dotyczy on wyłącznie nieruchomości zajętych pod drogi publiczne. Poza sporem winna pozostawać okoliczność, że o tym, jakie drogi są drogami publicznymi, rozstrzygają przepisy ustawy z 21 marca 1985 roku o drogach publicznych ( Dz. U. 14, poz.60 ze zmianami) – w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 1998 r. Stosownie do treści art.1 i art.2 ustawy o drogach publicznych, drogami publicznymi są drogi krajowe, wojewódzkie, powiatowe i gminne. Według treści art.2a w/w ustawy drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, a drogi wojewódzkie, powiatowe, gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Natomiast przepis art.7, w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 1998 roku, stanowił, że do dróg gminnych zalicza się pozostałe drogi na terenie gmin, stanowiące uzupełniającą sieć służącą miejscowym potrzebom, a zaliczenie drogi do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały wojewódzkiej rady narodowej, po zasięgnięciu opinii właściwych organów gminy. Zawarte w art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające [...] sformułowanie "nieruchomości zajęte pod drogi publiczne" oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do kategorii dróg publicznych, przy czym fakt ten musiał mieć miejsce przed 1 stycznia 1999 r. Z akt sprawy wynika, iż w dniu 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną w rozumieniu art. 1 ustawy z dnia 27 marca 1985 r. o drogach publicznych, gdyż została ujęta w uchwale Nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] marca 1987 r. (Dziennik Urzędowy Województwa Katowickiego nr 6 poz. 112 z dnia 15 sierpnia 1987 r.) w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich. W załączonym do uchwały Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] marca 1987 r. wykazie dróg lokalnych miejskich, które zaliczono do kategorii dróg gminnych i lokalnych miejskich pod poz. [...] widnieje ulica [...], zaś pod poz.[...] ulica [...]. Odnosząc się do przesłanki dotyczącej pozostawania nieruchomości we władaniu Skarbu Państwa lub gminy podkreślić należy, że postępowanie dowodowe przeprowadzone przez organ wykazało, że własność skarżącego pozostawała na dzień 31 grudnia 1998 r.( a także wiele lat wcześniej) we władaniu gminy B.. W aktach administracyjnych Wojewody [...] znajdują się metryki ulic [...] i [...]. Metryka ulicy [...] zawiera m.in.: szkic ulicy wraz z opisem technicznym, rejestr robót budowlano-remontowych, faktury oraz protokoły odbioru oznakowania poziomego jezdni (z dn. [...].06.1996) i remontów cząstkowych nawierzchni ( z dn.[...].07.1996) oraz faktura za zimowe utrzymanie dróg (z dn.[...].12.1997) i zadania Wydziału Gospodarki Komunalnej UM B. w akcji zima 1997/1998. Natomiast metryka ulicy [...] zawiera m.in: szkic ulicy wraz z opisem technicznym, faktura oraz protokół odbioru wykonania robót budowlano – remontowych ( z dn.[...].06.1995). Powyższa przesłanka została spełniona, a skarżący nie kwestionował jej w skardze. Odnosząc się do zarzutu podniesionego w skardze, że nabycie nieruchomości może nastąpić za zgodą właściciela nie wcześniej jak od 01 stycznia 2007 r., to podkreślić należy, że nie znajduje ono uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawa ponieważ ustawodawca nie przewiduje innych przesłanek, niż wymienione w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Wywłaszczeniowy charakter przepisu art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną determinuje zakres jego stosowania, a więc i zakres wykładni poszczególnych przesłanek, których spełnienie warunkuje jego zastosowanie. W związku z tym należy stwierdzić, że przepis art. 73 powołanej ustawy powinien być interpretowany ściśle bez dopuszczania jakiejkolwiek wykładni rozszerzającej, tzn. w przypadku każdej wątpliwości interpretacyjnej należy kierować się konstytucyjną zasadą ochrony własności. Analiza akt postępowania administracyjnego i wydana w tej sprawie decyzja wskazuje, że organy administracji publicznej prowadząc postępowanie w sposób właściwy zastosowały przepisy procedury administracyjnej, jak również przepisy prawa materialnego. Mając powyższe na względzie Sąd działając na podstawie przepisów art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.