I SA/Wa 607/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik Sędziowie WSA Dorota Apostolidis WSA Joanna Skiba (spr.) Protokolant referent stażysta Joanna Berbecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lipca 2015 r. sprawy ze skargi P. S.A. w W. na postanowienie Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji oddala skargę Postanowieniem z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...] Minister Skarbu Państwa utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] 2014 r., nr [...], odmawiające wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2000 r., nr [...]. Zaskarżone orzeczenie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wskazaną decyzją z dnia [...] września 2000 r. Wojewoda [...] przekazał na nieodpłatnie na własność Powiatu [...], w trybie art. 64 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133 poz. 872 ze zm.) mienie Skarbu Państwa obejmujące nieruchomość położoną w B., składającą się z działki ewidencyjnej nr [...], o pow. [...] ha, zabudowanej [...], dla której prowadzona była księga wieczysta nr [...]. P. S.A. z siedzibą w W. złożyły wniosek o stwierdzenie nieważności powyżej wskazanej decyzji, w części dotyczącej przekazania na rzecz Powiatu [...] mienia Skarbu Państwa, obejmującego nieruchomość położoną w B., stanowiącą obecnie działkę nr [...] , o pow. [...] ha. Wnioskodawczyni stwierdziła, iż na spornym gruncie usytuowany jest budynek dworca B., który został wybudowany w 80% ze środków P., zaś Powiat [...] z pewnością nie wykonuje na nim zadań z zakresu edukacji. Minister Skarbu Państwa postanowieniem z dnia [...] listopada 2014 r. odmówił wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności ww. decyzji. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ stwierdził, iż wnioskodawczyni nie posiada interesu prawnego do występowania w postępowaniu w charakterze strony, a co za tym idzie nie może składać wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. P. S.A. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy podnosząc, że jej interes prawny w postępowaniu wynika z faktu iż decyzja dotyczy nieruchomości, na której znajduje się dworzec kolejowy, pozostający w jej władaniu. Ponadto wskazała na art. 37a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Dz. U. 2000 r. Nr 84 poz. 948 ze zm.), jako źródło przysługującego jej prawa użytkowania wieczystego spornej nieruchomości z mocy prawa. Powołała te z fakt uczestnictwa w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym, dotyczącym zatwierdzenia podziału działek [...], powstałych z działki nr [...]. P. S. A. podniosły też argument, że przekazanie mienia w postaci budynku dworca, nie było intencją organu, wydającego decyzję organu. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2015 r. Minister Skarbu Państwa utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] listopada 2014 r. Uzasadnił, że w swoim orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny dokonał wykładni przepisu art. 28 kpa, wskazując, m.in. na wyrok z dnia 26 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1916/2012, wyrok z dnia 28 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 1926/2012. Interes prawny musi opierać się na konkretnym przepisie prawa, z którego będą wynikać określone uprawnienia uczestnika postępowania administracyjnego. Muszą też one mieć charakter prawny a nie tylko faktyczny. W rezultacie, stroną podstępowania administracyjnego - w rozumieniu art. 28 kpa - może być jedynie podmiot, na którego sferę prawną - z uwagi na obowiązywanie konkretnego przepisu prawa materialnego - oddziaływuje w sposób bezpośredni akt prawny, wydany w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Organ działający w II instancji uznał argumenty podniesione we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy za chybione. Interes prawny musi bowiem odnajdować podstawę w konkretnym przepisie prawa materialnego, a wnioskodawczyni nie przysługuje prawo własności do przedmiotowej działki nr [...]. Zgodnie z treścią księgi wieczystej nr [...] właścicielem tej nieruchomości jest Powiat [...]. Ponadto jest ona obciążona ograniczonym prawem rzeczowym na rzecz nieruchomości należącej do Gminy B. oraz 4 osób fizycznych. Wobec powyższego P. SA nie przysługuje względem niej żadne prawo rzeczowe. Odnosząc się do podniesionego zarzutu władania przez P. budynkiem [...] Minister stwierdził, że z przedstawionych przez ten podmiot dokumentów, tj. umowy z dnia [...] sierpnia 2005 r. zawartej pomiędzy Gminą [...] a P. SA w przedmiocie dostarczania wody z wodociągów będących w zarządzie gminy B. a [...] P. wskazano, iż usługobiorca jedynie zarządza nieruchomością. To samo wynika z § 1 pkt 1 umowy z dnia [...] czerwca 2014 r. w przedmiocie świadczenia usług utrzymania czystości na wybranych stacjach i przystankach kolejowych, zarządzanych przez P. SA i P. [...] SA. Z takiej formy "władania budynkiem", nie wynikającej z powszechnie obowiązujących przepisów prawa materialnego nie można wywodzić interesu prawnego - co zostało stwierdzone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 14 kwietnia 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 2326/10 (opubl. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przymiot strony postępowania określają bowiem przepisy prawa, a nie czynności prawne pomiędzy poszczególnymi podmiotami. Odnosząc się do twierdzenia, że P. mogła nabyć prawo użytkowania wieczystego spornego mienia, na podstawie art. 37a ustawy z dnia 8 września 2000 r. organ stwierdził, iż treść księgi wieczystej, obejmującej działkę nr [...], potwierdza fakt nieprzerwanego posiadania tytułu własności do niej przez Skarb Państwa - a następnie jednostki samorządu terytorialnego. W związku z tym nie została spełniona przesłanka do nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego przez wnioskodawczynię. Za chybiony uznał organ argument P., upatrujący źródła jej prawa do spornej działki nr [...] w art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.) - dalej "u. g. n.", ze względu na fakt, iż powołany przepis ma charakter intertemporalny i ustanawia zasady stosowane w przypadku, gdy postępowanie w sprawach stwierdzenia nabycia z mocy prawa prawa użytkowania wieczystego gruntów - na podstawie ustawy z dnia 29 września 1990 r. (Dz. U. Nr 79, poz. 464, ze zm.) o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości - nie zakończyło się przed wejściem w życie u.g.n. Odnosząc się do kwestii uczestnictwa P. w charakterze strony, w postępowaniu dotyczącym zatwierdzenia podziału działek nr [...] Minister wskazał, że przedmiotem tego rozstrzygnięcia było również zatwierdzenie podziału działki nr [...], której użytkownikiem wieczystym jest P. SA i w tym zakresie przysługiwał jej przymiot strony w tym postępowaniu. P. S.A. z/s w W. złożyły skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i wniosły o uchylenie go w całości, jak też i poprzedzającego go orzeczenia z dnia [...] listopada 2014 r. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciły naruszenie art. 61a § 1 kpa. Złożoną skargę uzasadniły tym, że postępowanie dotyczy dworca. Tego typu obiekty, wchodzące w skład linii kolejowych służą obsłudze pasażerskiej przy wykonywaniu transportu kolejowego. Tylko z tego powodu P. SA ma interes prawny we wszelkich postępowaniach związanych z nieruchomościami, na których znajdują się dworce kolejowe. Dworzec kolejowy wchodzi w skład infrastruktury kolejowej. Dodały, że zgodnie z art. 34 ust. 1 ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" grunty będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu P., co do których P. nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych, stają się z dniem wejścia w życie ustawy, z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego P. Jak wynika, z art. 35 ust. 1 wskazanej ustawy nabycie ww. prawa potwierdza wojewoda w drodze decyzji administracyjnej. Co istotne przepisy te wiążą skutki prawne z faktem posiadania nieruchomości, a Minister wadliwie przyjął, że kwestia władania (posiadania) nieruchomości w tym przypadku nie kreuje interesu prawnego skarżącej. Ponadto zaważyły, iż tryb postępowania określony w art. 200 ust. 1 u.g.n. dotyczy zarówno gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa, jak i gruntów będących własnością gminy. W odniesieniu do spornej działki możliwe jest złożenie oświadczenia zgodnie z art. 75 kpa, potwierdzającego przekazanie P. przedmiotowego terenu w zarząd. To z kolei uzasadnia stwierdzenie nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez P. S.A. prawa użytkowania wieczystego gruntu. Z uwagi na powyższe istotne znaczenie dla interesu prawnego skarżącej ma to, że budynek dworca [...] znajduje się w zarządzie (władaniu, posiadaniu) P. S.A. Odpowiadając na skargę Minister Skarbu Państwa wniósł o jej oddalenie, gdyż w jego ocenie nie zasługuje ona na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna, a zaskarżone orzeczenie oraz postanowienie je poprzedzające nie naruszają przepisów prawa. W niniejszej sprawie na wstępie wskazać należy, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] września 2000 r., dotycząca przekazania na rzecz Powiatu [...] mienia Skarbu Państwa, obejmującego nieruchomość położoną w [...], stanowiącą obecnie działkę nr [...], została wydana na podstawie art. 64 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.). Zgodnie z powyższym przepisem przekazanie powiatom mienia Skarbu Państwa oraz mienia Skarbu Państwa będącego we władaniu państwowych osób prawnych, innego niż określone w art. 60 ust. 1 i 4, a służącego do wykonania zadań powiatu, może nastąpić, na wniosek zarządu powiatu, w drodze decyzji wojewody. Składając zatem wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wskazanej decyzji P. S. A. zobowiązane były do wykazania, czy posiadają przymiot strony w niniejszym postępowaniu komunalizacyjnym. Organ uznał jednak, że warunek ten nie został przez stronę spełniony, a skarżąca nie posiada legitymacji do udziału w niniejszym postępowaniu. Przy czym w myśl art. 157 § 2 kpa organ wszczyna postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji z urzędu, bądź na żądanie strony. Zaś zgodnie art. 28 tego aktu, stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie sądów administracyjnych uznaje się, że podstawę "interesu prawnego" mogą stanowić wyłącznie przepisy prawa materialnego, a to z tego powodu, że decyzja administracyjna jest władczą konkretyzacją prawa administracyjnego. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Interes taki powinien być bezpośredni, konkretny, realny i znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniają zastosowanie prawa materialnego. Interes prawny musi być ponadto uzasadniony okolicznościami i zdarzeniami, które wystąpiły lub nadal trwają. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania (art. 28 kpa) - zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 kwietnia 2000 r., sygn. akt III SA 1876/99, opubl LEX 47938. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa mającymi stanowić podstawę skierowanego żądania, w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. Interes faktyczny nie tworzy legitymacji procesowej. Postępowanie w sprawie zakończonej kwestionowaną przez P. S.A. decyzją komunalizacyjną prowadzone było na podstawie powołanego powyżej przepisu art. 64. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych stronami postępowania komunalizacyjnego są Skarb Państwa - jako dotychczasowy właściciel mienia - i właściwa jednostka samorzadu terytorialnego - ponieważ postępowanie komunalizacyjne dotyczy interesu prawnego tych podmiotów. W postępowaniu tym organ rozstrzyga bowiem kwestię przekazania własności mienia Skarbu Państwa samorządowi terytorialnemu. Aby zatem uznać inny podmiot za stronę przedmiotowego postępowania niezbędne jest wskazanie jego interesu prawnego do udziału w tym postępowaniu. Inne podmioty mogą brać udział w postępowaniu komunalizacyjnym, jeżeli wykażą się tytułem prawno-rzeczowym do mienia będącego przedmiotem komunalizacji, tj. takim, który komunalizacji stałby na przeszkodzie, z tego powodu, że przekreślałby tytuł Skarbu Państwa do mienia. Przy czym wskazać należy, że w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 marca 2012 r., sygn. I SA/Wa 745/10 Sąd ten potwierdził prawidłowość powyższego stanowiska w kwestii rozumienia pojęcia interesu prawnego w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 64 ustawy z dnia 13 października 1998 r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872, ze zm.). Jak wynika z akt sprawy skarżąca nie była stroną postępowania komunalizacyjnego, zakończonego wskazaną decyzją z 2000 r. Nie legitymowała się też, ani w dacie komunalizacji, ani obecnie jakimkolwiek tytułem prawnorzeczowym do przedmiotowej nieruchomości. Oznacza to zatem, że nie posiada ona żadnego interesu prawnego - w rozumieniu art. 28 kpa, który warunkuje możliwość wszczęcia postępowania nadzorczego. Skarżąca upatruje swój interes prawny w fakcie tego, że posiada prawo obligacyjne do budynku dworca. W ocenie Sądu jednak to stanowisko nie może obecnie wywrzeć skutków w sferze prawnej, których oczekuje strona. Nie ulega bowiem wątpliwości, że stosunek zobowiązaniowy, którego przedmiotem jest sporna nieruchomość nie kreuje po stronie P. tytułu prawnorzeczowego do niej. Brak takiego uprawnienia potwierdza też treść księgi wieczystej. W tym stanie Sąd orzekający uznał, że prawidłowa jest ocena organu nadzoru, że P. S.A. nie mając żadnego tytułu prawnorzeczowego do skomunalizowanej działki, nie mają też interesu prawnego, a więc tym samym legitymacji do występowania w charakterze strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej. Sąd nie podzielił także zawartego w skardze zarzutu naruszenia przez organ nadzoru art. 61a kpa. Zgodnie z treścią tego przepisu, gdy żądanie o którym mowa w art. 61 kpa zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Organ nadzoru prawidło zarówno zinterpretował, jak i zastosował powołany przepis w rozpatrywanej sprawie, bowiem podanie zostało wniesione przez podmiot nieposiadający legitymacji do udziału w postępowaniu. Odnosząc się natomiast do zarzutów podniesionych w skardze Sąd - podzielając stanowisko Ministra Skarbu Państwa - uznał je za chybione. P. SA nie ma racji twierdząc, iż przysługuje jej interes prawny w każdym postępowaniu dotyczącym nieruchomości, na której znajdują się dworce kolejowe. Ustawa z dnia 8 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U., Nr 86, poz. 789 ze zm.) nie konstytuuje żadnego prawnorzeczowego tytułu do nieruchomości, które pełnią rolę przy wykonywaniu przewozu osób. W przedmiotowym akcie prawnym nie także żadnych regulacji, które przyznawałaby skarżącej przymiot strony w postępowaniach mających za przedmiot nieruchomości, na których znajduje się infrastruktura kolejowa. Interes prawny skarżącej nie wynika też z regulacji zawartych w ustawie z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe. Fakt posiadania powoływanych uprawnień nie został stwierdzony w sposób prawem przewidziany, tj. właściwą decyzją. Dopóki zatem nie zostaną potwierdzone te uprawnienia w ten sposób, to nawet fakt ich realnego posiadania nie może wywołać oczekiwanych przez skarżącą skutków w sferze prawa rzeczowego. Interes prawny - jak wskazano powyżej - musi być "realny, konkretny, czyli dający się obiektywnie stwierdzić, a to zarazem wyklucza jego hipotetyczność. Tego właśnie zdaje się nie dostrzegać skarżąca. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 kwietnia 2008 r., sygn. I OSK 657/07 stwierdził, że dopiero od wydania decyzji w przedmiocie nabycia prawa użytkowania wieczystego przez P. możliwe jest powoływanie się na fakt jego nabycia. Od wskazanego zatem w tym orzeczeniu momentu skarżąca posiadałby interes prawny w postępowaniu dotyczącym unieważnienia przedmiotowej decyzji komunalizacyjnej, w części dotyczącej mienia, którego prawo użytkowania nabyła. Z tych samych względów bezpodstawny jest także argument, jakoby źródłem interesu prawnego P. S.A., był art. 200 ust. 1 u.g.n. Jest to przepis niekreujący żadnego prawa, lecz przejściowy i intertemporalny, który reguluje tryb i zasady kontynuowania procesu uwłaszczenia państwowych osób prawnych po wejściu w życie u.g.n. Przymiot strony w niniejszym postępowaniu administracyjnym (prowadzonym w trybie nadzorczym) nie wynika też z faktu, iż P. S.A. uczestniczyła w postępowaniu, dotyczącym zatwierdzenia podziału działek nr [...] oraz nr [...] - zakończonym decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r. Okoliczność, że strona uczestniczyła w postępowaniu dotyczącym podziału nieruchomości nie ma żadnego znaczenia przy ocenie jej interesu prawnego w niniejszym postępowaniu. Może być jedynie okolicznością potwierdzającą taki interes, ale nie może go jednak kreować. Podsumowując, w ocenie Sądu Minister właściwie prowadził kontrolowane postępowanie nadzorcze i prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy, jak i dokonał jego oceny. Uznając, że skarżący nie wykazali, iż posiadają tytuł prawnorzeczowy do skomunalizowanej nieruchomości dał temu wyraz w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, zgodnie z art. 107 § 3 kpa. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.