I SA/Wa 608/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) Sędziowie: WSA Maria Tarnowska WSA Dariusz Pirogowicz Protokolant specjalista Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lipca 2011 r. sprawy ze skargi E. L. i R. L. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji 1. oddala skargę; 2. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz radcy prawnego Z. C. tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych, w tym: tytułem opłaty kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę 55,20 (pięćdziesiąt pięć 20/100) złotych. Zaskarżoną decyzją z [...] lutego 2011 r. nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji po rozpatrzeniu wniosku E. i R. L . o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] listopada 2010 r. nr [...], odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] sierpnia 2007 r. nr [...] – utrzymał w mocy decyzję z [...] listopada 2010 r. nr [...]. W uzasadnieniu organ nadzoru wskazał, że decyzją z [...] sierpnia 2007 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 5 ust. 1 i art. 18 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), Wojewoda [...] stwierdził nabycie przez Gminę O. z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. własność nieruchomości Skarbu Państwa, oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...] m2, położonej w O. przy ul. [...], w obrębie [...], uregulowanej w księdze wieczystej KW nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w O. – V Wydział Ksiąg Wieczystych. Pismem z 5 lipca 2010 r. E. i R. L. wystąpili o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Decyzją z [...] listopada 2010 r. nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych Administracji odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] sierpnia 2007 r. nr [...]. Dnia 12 grudnia 2010 r. E. i R. L. złożyli wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, wnosząc o stwierdzenie nieważności opisanej wyżej decyzji. Wnioskujący w uzasadnieniu powołali się na art. 156 § 1 pkt 2 kpa zarzucając, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa. Podkreślili też, że są posiadaczami samoistnymi nieruchomości. W wyniku rozpatrzenia wniosku oraz całości sprawy, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wskazał, że wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej może nastąpić – zgodnie z treścią art. 157 § 2 kpa – na żądanie strony, bądź z urzędu. Przymiot strony postępowania ustala się w oparciu o przepis art. 28 kpa. W świetle wskazanej normy prawnej, stroną danego postępowania jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie lub kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes, o którym mowa musi mieć charakter prawny, tzn. musi istnieć norma prawna przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do określonego podmiotu możliwości wydania przez organ decyzji lub podjęcia czynności. Organ nadzoru wyjaśnił, że interes prawny musi mieć charakter realny, w dacie istotnej tzn. w postępowaniu komunalizacyjnym w dniu wejścia w życie ustawy z 10 maja 1990 r.- Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych tj. w dniu 27 maja 1990 r. Minister wskazał, że stroną postępowania komunalizacyjnego są Skarb Państwa jako właściciel mienia, gmina, która to mienie przejmuje, oraz osoby mogące udokumentować, że im a nie Skarbowi Państwa przysługiwało w dniu 27 maja 1990 r. prawo własności do skomunalizowanego mienia. Postępowanie komunalizacyjne nie dotyczyło natomiast interesu prawnego osób posiadających przedmiot komunalizacji pod tytułem użytkownika, najemcy, użytkownika wieczystego lub bez tytułu prawnego, bowiem komunalizacja nie wpływała na zmianę zakresu uprawnień tych osób. Wszystkie zobowiązania związane z komunalizowanym mieniem przejmowała od Skarbu Państwa gmina (vide: wyrok NSA z 29 września 1998 r. sygn. akt I SA 57/98). Minister stwierdził, że argumenty zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a także przesłane przez wnioskodawców kserokopie rachunków dotyczących opłaty za użytkowanie nieruchomości nie mogą stanowić dowodów przemawiających za tym, iż posiadają oni przymiot strony w postępowaniu, ani podważyć faktu, że sporna nieruchomość w dniu wydania decyzji Wojewody [...] była własnością Skarbu Państwa. Wnioskodawcy nie przedstawili dokumentów poświadczających ich prawo własności ani dokumentu poświadczającego, że obecnie są oni użytkownikami wieczystymi nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] m2, położonej w O. przy ul. [...]. Reasumując organ nadzoru wskazał, że wnioskodawcy nie legitymują się przymiotem strony zdolnej do wszczęcia postępowania nadzorczego, z tej też przyczyny organ zobligowany był do wydania decyzji odmawiającej wszczęcia postępowania we wnioskowanej sprawie na podstawie art. 157 § 3 kpa. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli E. i R. L. Wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi podnieśli, że decyzja jest dla nich krzywdząca. Skarżący zarzucili, że organ nadzoru nie uwzględnił przepisów art. 75 § 1 i art. 76 § 1 kpa oraz podważanych przez skarżących dokumentów "przedstawionych przez Starostwo Powiatowe w O.", które zdaniem skarżących obarczone są błędami merytorycznymi, na co wskazywali w piśmie z 11 maja 2010 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 157 § 2 kpa postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Legitymację do żądania wszczęcia postępowania na wniosek ma podmiot, który wykaże, że kwestionowana decyzja dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku (art. 28 kpa). W orzecznictwie sądowym konsekwentnie przyjmuje się, że ustalenie interesu prawnego osoby uczestniczącej w postępowaniu administracyjnym następuje w wyniku konkretyzacji właściwego przepisu prawa materialnego. Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej z [...] sierpnia 2007 r., w którym to postępowaniu nie brali oni udziału. Postępowanie komunalizacyjne prowadzone było na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Prawidłowo organ nadzoru wskazał, że stronami tego postępowania są Skarb Państwa oraz gmina. Inna osoba ma przymiot strony, gdy wykaże, że przysługuje jej tytuł prawnorzeczowy do komunalizowanego mienia, który stałby na przeszkodzie komunalizacji. Otóż, wbrew twierdzeniom skarżących, z zebranego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, aby w dniu 27 maja 1990 r. (istotnym dla komunalizacji z mocy prawa) skarżącym przysługiwał tytuł prawnorzeczowy do skomunalizowanej działki nr [...]. Działka ta stanowiła bowiem własność Skarbu Państwa, który stał się jej właścicielem na podstawie postanowienia Sądu Powiatowego w O. z [...] lipca 1959 r., sygn. [...]. Prawo własności przysługiwało Skarbowi Państwa także w dniu 27 maja 1990 r. Wynika to z treści księgi wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w O. Należy podkreślić, że wpis w księdze wieczystej jest dowodem wskazującym na istnienie prawa własności i ewentualnie innych praw na nieruchomości. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U z 2001 r. Nr 124, poz. 1361 ze zm.) domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Otóż z księgi wieczystej dotyczącej działki nr [...] nie wynikało, aby na nieruchomości ustanowione było prawo użytkowania wieczystego, na co skarżący wskazywali w postępowaniu administracyjnym. Treść wpisów w księdze wieczystej jest dla organów administracji wiążąca. Należy zauważyć, że skarżący twierdzą, iż S.L. (ojciec skarżącego) był użytkownikiem wieczystym spornej nieruchomości, co wyprowadzają z doręczanych im i ojcu skarżącego wezwań do opłat oraz upomnień kierowanych przez Zarząd Gospodarki Terenami w O. W pismach tych posługiwano się sformułowaniami: "dot. opłat za użytkowanie wieczyste", jak również zapisów w ewidencji gruntów sprzed 2005 r. Tych twierdzeń skarżących nie można podzielić, gdyż dokumenty, na które się powołują nie mogły ustanawiać takiego prawa. Zważyć należy, że wprawdzie do 2005 r. w ewidencji gruntów miasta O., co do spornej działki, jako użytkownik wieczysty, wpisany był S.L., jednakże w toku kontroli ewidencji błędny zapis został usunięty poprzez wpisanie użytkownika. Podstawą usunięcia błędnych zapisów w ewidencji był brak dokumentów świadczących o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego (pismo Starosty O. z 23 września 2009 r. skierowane do Wojewody [...] – akta nienumerowane oraz pisma Starosty z 6 października 2009 r., z 29 października 2007r. i z 12 kwietnia 2006 r.). Jedynie marginalnie należy zauważyć, że skarżący wskazując, iż S.L. był użytkownikiem wieczystym nawet nie podają kiedy i w jakim trybie prawo to zostało ustanowione. Przeciwko istnieniu prawa użytkowania wieczystego na działce nr [...], poza wpisami w księdze wieczystej, przemawiają także postanowienia Sądu Okręgowego w P. z [...] sierpnia 2006 r. w sprawie [...] i Sądu Rejonowego w O. z [...] kwietnia 2006 r. w sprawie [...]. Sąd I instancji oddalił wniosek skarżących o zasiedzenie działki [...] (z której wydzielona została działka [...]), a Sąd II instancji oddalił ich apelację. Odnośnie działki nr [...] Sądy obydwu instancji ustaliły, że nie została spełniona przesłanka do nabycia własności przez zasiedzenie z uwagi na brak wymaganego upływu czasu. Analiza uzasadnień orzeczeń Sądów obydwu instancji jednoznacznie potwierdza, że właścicielem działki nr [...] był Skarb Państwa oraz przesądza, że S.L. był dzierżawcą nieruchomości. O fakcie dzierżawy nieruchomości świadczy także pismo S.L. z 16 maja 1961 r. skierowane do Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w O., w którym podaje on: "od 1945 r. wydzierżawiam od Prezydium MRN w O. plac [...] ". Wynika to także z umów dzierżawy z lat 1950 - 1970, których S.L. był stroną, pisma Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w O. z 25 maja 1961 r., wyrażającym zgodę na przedłużenie umowy dzierżawy, a także oświadczenia S.L. złożonego na rozprawie administracyjnej w dniu [...] października 1978 r. w postępowaniu przed Wojewódzką Komisją do Spraw Uwłaszczenia przy Wojewodzie [...]. Należy zauważyć, że wystąpienie przez skarżących z wnioskiem o zasiedzenie świadczy o tym, że skarżący ani ojciec skarżącego nie legitymowali się tytułem prawnorzeczowym do nieruchomości. Powoływanie się przez skarżących w postępowaniu administracyjnym na akt własności ziemi z [...] marca 1977 r., jest nieuprawnione, gdyż akt ten został w całości uchylony decyzją Wojewódzkiej Komisji do Spraw Uwłaszczenia z [...] października 1978 r. Jak wynika z uzasadnienia tej decyzji, przyczyną uchylenia aktu własności ziemi było to, że część działki o pow. [...] m2 stanowiła własność Skarbu Państwa - zgodnie z postanowieniem Sądu Powiatowego w O. z [...] lipca 1959 r., sygn. [...]. Z przyczyn wyżej wskazanych prawidłowo organ nadzoru uznał, że skarżący ani ojciec skarżącego nie mając w dniu 27 maja 1990 r. tytułu prawnorzeczowego do działki nr [...], nie mogli być stroną postępowania komunalizacyjnego, a wobec czego ich wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] sierpnia 2007 r., nie mógł skutecznie wszcząć postępowania nadzorczego, co obligowało organ do wydania decyzji na postawie art. 157 § 3 kpa. Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących naruszenia przepisów art. 75 § 1 i 76 § 1 kpa w odniesieniu do dokumentów, na które skarżący wskazywali w piśmie z 19 maja 2010 r. (skarżący omyłkowo wskazali 11 maja), to stwierdzić należy są one niezasadne. W piśmie z 19 maja 2010 r. skarżący kwestionują dokumenty geodezyjne i ewidencyjne oraz wskazują na nieprawidłowe, ich zdaniem, oznaczenie na mapie budynku mieszkalnego i garażowego. Wskazać jednakże trzeba, że nie dotyka to kwestii tytułu prawnorzeczowego do spornej nieruchomości. Ponadto zagadnienia dotyczące zapisów w ewidencji gruntów, modernizacji ewidencji, oznaczenia działek zostały wyjaśnione szczegółowo w pismach Starosty O. z [...] października 2009 r., z 23 września 2009 r., z 29 października 2007 r. i z 12 kwietnia 2006 r. oraz znajdują odzwierciedlenie w materiale dokumentacyjnym. Również z dokumentów przedłożonych przez skarżących w postępowaniu administracyjnym nie wynika ich tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości. Jak wyżej zaznaczono, dla niniejszej sprawy zasadnicze znaczenie ma ów tytuł prawnorzeczowy do działki nr [...] na dzień 27 maja 1990 r., który stanowi o przymiocie strony, a więc o legitymacji do skutecznego złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej. Skoro skarżący ani ojciec skarżącego takim tytułem się nie legitymowali, to wniosek skarżącego nie był zdolny wszcząć postępowania nadzorczego. Mając na uwadze wszystkie omówione okoliczności, Sąd z mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. O zwrocie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu orzeczono na podstawie art. 250 tej ustawy.