I SA/Wa 608/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Wesołowska, Sędziowie sędzia WSA Jolanta Dargas (spr.), sędzia WSA Bożena Marciniak, Protokolant specjalista Katarzyna Krynicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 listopada 2021 r. sprawy ze skargi I. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2020 r., nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz I. W. kwotę 327 (trzysta dwadzieścia siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego2021 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny: Prezydent Miasta [...] decyzją Nr [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. orzekł o ustaleniu opłaty adiacenckiej w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów przed podziałem jako działka nr ew. [...] z obr. [...] (KW [...]), położonej w [...] przy ul. [...] na skutek jej podziału decyzją Prezydenta Miasta [...] Nr [...] z dnia [...] stycznia 2018r. W uzasadnieniu decyzji powołano przepisy art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami i stwierdzono, że Rada Miasta [...] uchwałą Nr [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej naliczanej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału nieruchomości (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...], poz. [...]) określiła wysokość stawki opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości na 20% wzrostu wartości. W operacie szacunkowym wartość nieruchomości przed podziałem została ustalona na [...] zł, a po podziale na [...] zł. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła I. W. wnosząc o odstąpienie od opłaty adiacenckiej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpatrując sprawę wskazało, że zgodnie z art. 98 a ustawy o gospodarce nieruchomościami. 1. Jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. 1a. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne..(...)" W rozpatrywanej sprawie spełnione zostały powołane wyżej przesłanki warunkujące możliwość wymierzenia przez właściwy organ opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, który nastąpił ze względu na dokonany podział nieruchomości zatwierdzony decyzją ostateczną. Określenia wzrostu wartości nieruchomości dla potrzeb postępowania w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej dokonuje uprawniony rzeczoznawca majątkowy, którego opinia w postaci operatu szacunkowego ma kluczowe znaczenie w postępowaniu. Sposób sporządzania, formę i treść operatu szacunkowego określa rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r., Nr 207, poz. 2109). Kolegium wskazało, że nie jest uprawnione do orzekania w kwestii odstąpienia od naliczenia opłaty adiacenckiej. Zgodnie z art. 98a ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami do ulg w spłacie oraz umarzania należności z tytułu opłaty adiacenckiej stosuje się przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Zgodnie z art. 55 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tj. Dz. U. z 2019 r., poz. 869 ze zm.) należności pieniężne mające charakter cywilnoprawny, przypadające organom administracji rządowej, państwowym jednostkom budżetowym i państwowym funduszom celowym, mogą być umarzane w całości albo w części lub ich spłata może być odraczana lub rozkładana na raty. Art. 59 ust. 1 ustawy o finansach publicznych stanowi, że w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem dłużnika lub interesem publicznym należności pieniężne mające charakter cywilnoprawny, przypadające jednostce samorządu terytorialnego lub jej jednostkom podległym, mogą być umarzane albo ich spłata może być odraczana lub rozkładana na raty, na zasadach określonych przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego. Zgodnie natomiast z art. 59 ust. 2 ustawy organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego określi szczegółowe zasady, sposób i tryb udzielania ulg, o których mowa w ust. 1, warunki dopuszczalności pomocy publicznej w przypadkach, w których ulga stanowić będzie pomoc publiczną, oraz wskaże organ lub osobę uprawnione do udzielania tych ulg. Z powyższego wynika, że z wnioskiem udzielenie ulgi należy wystąpić do organu pierwszej instancji - Prezydenta Miasta [...]. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła I. W. podnosząc, że nie może się z nią zgodzić. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów Sąd uznał skargę za zasadną. Zgodnie z art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Należy podkreślić, że głównym dowodem, stanowiącym podstawę do ustalenia takiej opłaty adiacenckiej, jest operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego. Operat ten stanowi sformalizowaną prawnie opinię biegłego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych odnośnie szacowania nieruchomości. Ocena takiego operatu przez organ administracji nie jest możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych, które posiada wyłącznie rzeczoznawca majątkowy. Również ustawowy zakres kontroli legalności rozstrzygnięć administracyjnych, przypisany sądowi administracyjnemu, nie obejmuje weryfikacji wiadomości specjalnych rzeczoznawcy majątkowego, jakie składają się na sporządzony w danej sprawie operat szacunkowy (por. wyrok NSA z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt II OSK 1202/12, publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie oznacza to jednak braku możliwości skontrolowania takiego operatu szacunkowego, bowiem jak wskazano wyżej, jest on opinią biegłego, a zatem dowodem w sprawie administracyjnej w rozumieniu art. 75 § 1 k.p.a. Stosownie natomiast do art. 77 § 1 k.p.a., na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek zebrania w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego sprawy niezbędnego do jej wyjaśnienia. Postępowanie wyjaśniające prowadzone przez organ administracji publicznej powinno być zakończone po zbadaniu wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla danej sprawy, których zakres określają przepisy prawa materialnego mające zastosowanie w sprawie. Następnie zgodnie z art. 80 k.p.a., organ dokonuje oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Realizując zasadę prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.) organ jest zobowiązany do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Szczegółowe kwestie związane z wyceną nieruchomości i sporządzeniem operatu szacunkowego regulują przepisy rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Sporządzony w niniejszej sprawie operat szacunkowy z dnia [...] lipca 2019 r., w związku z dokonanym podziałem nieruchomości na wniosek skarżącej mocą decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. nie został w ogóle oceniony. Organ I instancji ograniczył się jedynie do stwierdzenia w uzasadnieniu swojej decyzji, że w operacie szacunkowym została ustalona wartość przedmiotowej nieruchomości przed podziałem i po podziale, zaś organ II instancji ani jednym zdaniem nie odniósł się do operatu szacunkowego skupiając się na wskazaniu przepisów regulujących możliwość ulg w spłacie oraz umarzania należności z tytułu opłaty adiacenckiej. Powyższe oznacza, że w istocie organy orzekające nie rozpoznały sprawy w jej całokształcie, czym naruszyły art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a organ II instancji dodatkowo art. 15 k.p.a., zgodnie z którym postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, co oznacza, że organ odwoławczy zobligowany jest do wszechstronnego rozpatrzenia sprawy, a nie do ograniczenia się do ustosunkowania się do wniosków zawartych w odwołaniu. Dodatkowo wskazać należy, że zaskarżona decyzja zapadła również z naruszeniem art. 156 ust. 3 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Kolegium oparło bowiem rozstrzygnięcie na nieaktualnym operacie szacunkowym z dnia [...] lipca 2019 r. W dacie wydania zaskarżonej decyzji upłynęło już 12 miesięcy od daty jego sporządzenia. Zatem operat nie mógł być już wykorzystany przez organ odwoławczy jako materiał dowodowy bez potwierdzenia jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Przepis art. 156 ust. 3 ustawy, odnosi się także do organu odwoławczego jako zobligowanego do ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy. Wykorzystanie do celów dowodowych operatu szacunkowego po upływie 12 miesięcy, bez potwierdzenia jego aktualności, stanowi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji powyższego, skoro organy nie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego sprawy niezbędnego do jej wyjaśnienia, to Sąd nie ma możliwości skontrolowania prawidłowości rozstrzygnięć, a zatem konieczne było uchylenie zarówno zaskarżonej decyzji, jak i decyzji ją poprzedzającej. Przy czym wskazać należy, że sąd administracyjny uprawniony jest do dokonania kontroli wydanych w sprawie rozstrzygnięć, nie może natomiast zastąpić organu administracyjnego w rozpatrzeniu sprawy zgodnie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji, o kosztach postępowania rozstrzygając na podstawie art. 200 tej ustawy.