I SA/Wa 61/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Skiba (spr.) Sędziowie: WSA Agnieszka Miernik WSA Maria Tarnowska Protokolant starszy referent Agnieszka Bieńkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] , w której orzekło o stwierdzeniu nieważność decyzji Nr [...] Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] października 1997r., zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości M. K. , składającej się z działki nr ew. [...] w R. o pow. [...] ha - w części dotyczącej stwierdzenia, że grunt stanowiący wydzieloną działkę o numerze ewidencyjnym [...] jest przeznaczony pod ulice osiedlowe - z powodu rażącego naruszenia prawa, zaś w pozostałym zakresie odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji opisanej wyżej. W uzasadnieniu organ przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Decyzją Nr [...] z dnia [...] października 1997 r. Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] zatwierdzono podział działki nr [...] o pow. [...] ha położonej w R. na działki o numerach ewidencyjnych: [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow.[...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha i [...] o pow. [...] ha. Według uzasadnienia decyzji, zatwierdzono projekt podziału działki, gdyż wniosek o podział działki nr [...] złożył M. K.. Nadto pismem z dnia [...] października 1997 r. nr [...] Burmistrz Miasta R. wyraził opinię, że zgodnie z planem szczegółowym zagospodarowania przestrzennego osiedla [...] w R., zatwierdzonym Uchwałą Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] września 1994r. Nr [...] , działki oznaczone na załączonej mapie podziału numerami: [...], [...] [...] i [...],[...], [...], [...] i [...], [...] [...], ]...], [...] i [...] stanowią działki pod budownictwo jednorodzinne, działki o numerach [...] , [...], [...] i [...] są przeznaczone w perspektywie pod budownictwo [...]. Działki o numerach ewidencyjnych [...] i [...] są przeznaczone pod ulice osiedlowe. Z wniosku Gminy Miasta R. wszczęto postępowanie o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji w części dotyczącej wydzielenia działek o nr [...], [...], [...] [...] i [...] z powodu sprzeczności projektowanego podziału działki z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a zatem sprzecznego z art. 10 ust.1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości ( Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 z późń. zm.). Decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. orzekło o stwierdzeniu nieważność decyzji Nr [...] Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] października 1997r. zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości M. K. składającej się z działki nr ew. [...] w R. o pow. [...] ha - w części dotyczącej stwierdzenia, że grunt stanowiący wydzieloną działkę o numerze ewidencyjnym [...] jest przeznaczony pod ulice osiedlowe - z powodu rażącego naruszenia prawa, zaś w pozostałym zakresie odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji opisanej wyżej. M. K. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] sierpnia 2011r. Nr [...] Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. Zarzuty podniesione we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy odnosiły się do pkt 1 decyzji, w którym Kolegium stwierdza nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...]. Nr [...] z dnia [...] października 1997r., zatwierdzającej projekt działki nr ew. [...] w R. w części dotyczącej stwierdzenia, że grunt stanowiący wydzieloną działkę o nr [...] jest przeznaczony pod ulice osiedlowe. Rozpoznając ponownie sprawę Kolegium na wstępie omówiło szeroko instytucję postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji i przytoczyło orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego odnoszące się do zakresu tego postępowania. Następnie Kolegium wskazało, że podstawę prawną decyzji objętej postępowaniem nadzorczym, stanowiły przepisy art. 10 ust. 1, 3 i 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 z późn. zm.) w brzmieniu z daty wydania decyzji: "1. Podział nieruchomości może nastąpić, jeżeli jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.(...) 3.Podział nieruchomości następuje na podstawie decyzji rejonowego organu rządowej administracji ogólnej, zatwierdzającej projekt podziału. (...) 4.Grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem przechodzą na własność gminy z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości." Zatem obowiązkiem organu było zbadanie decyzji Nr [...] Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] października 1997 r. zatwierdzającej projekt podziału działki nr [...] z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a właściwie -w tej sprawie -z dwoma planami: ogólnym i szczegółowym. Z porównania projektu podziału działki Nr [...] z uproszczonym planem szczegółowym zagospodarowania przestrzennego osiedla [...] w R., zatwierdzonym Uchwałą Rady Miejskiej w [...] Nr [...] z dnia [...] września 1994 r. (ogłoszonym w Dz. Urz, Woj. [...] Nr [...], poz.[...]) – określonego "planem szczegółowym" oraz planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego Miasta R. uchwalonym Uchwałą [...] z dnia [...] października 1989 r. Rady Narodowej Miasta i Gminy [...]. w sprawie planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta R. (ogłoszonym w Dz. Urz. Woj. [...] z 1989 r. Nr [...], poz.[...]) – określanego "planem ogólnym" (zmiany planu ogólnego dokonane Uchwałami Rady Miejskiej w [...] : Nr [...] z dnia [...] czerwca 1992 r. oraz Nr [...] z dnia [...] września 1994 r. nie dotyczyły terenu działki nr [...]), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. dokonało następujących ustaleń faktycznych : - wydzielone wg projektu podziału działki nr [...] działki o numerach: : [...], [...] [...] i [...],[...], [...], [...] i [...], [...] [...], ]...], [...] i [...] znajdują się w granicach planu szczegółowego; zajmują obszar do rowu melioracyjnego, biegnącego w poprzek działki [...], przy czym dz. [...] - przeznaczona wg decyzji pod budowę ulic osiedlowych, a działki : [...], [...] [...] i [...],[...], [...], [...] i [...], [...] [...], ]...], [...] i [...] - przeznaczone wg decyzji pod budownictwo jednorodzinne są w zakresie funkcji działek i ich konfiguracji zgodne z treścią i rysunkiem planu szczegółowego; - pozostała część działki nr [...] ( z rowem melioracyjnym), na której terenie zgodnie z projektem podziału wydzielono działki o numerach [...], [...], [...] [...] i [...] znajduje się poza terenem objętym uproszczonym planem, ale w granicach terenu objętego planem ogólnym, przy czym wydzielone działki nr [...] i [...] znajdują się w nieznacznej części na terenie oznaczonym symbolem [...] " opisanym w tekście planu jako "rezerwa pod niesprecyzowane funkcje po sprawdzeniu warunków gruntowo-wodnych", natomiast pozostała część dz. nr [...] i [...] oraz wydzielone działki nr [...] i [...] znajdują się na terenie oznaczonym w planie ogólnym symbolem [...] - zabudowa jednorodzinna" z uwagą: "projektowana". Wydzielona działka nr [...] przeznaczona wg decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego pod budowę ulic osiedlowych znajduje się częściowo na terenie oznaczonym w planie ogólnym symbolem [...] -zieleń niska, a częściowo na terenie oznaczonym symbolem[...] . Z tekstu i wyrysu z rysunku planu ogólnego (z dokładniej widoczną dz.nr [...] na kopii "planszy podstawowej", stanowiącej załącznik graficzny do Uchwały Rady Miejskiej w [..] : [...] z dnia [...] czerwca 1992 r. w sprawie zmiany planu ogólnego) wynika, że na terenie obejmującym część działki nr[...] , na której wydzielono działki nr [...], [...], [...], [...] i [...] plan ogólny nie przewiduje ciągów komunikacyjnych, choć plan ten zawiera szereg ustaleń w zakresie komunikacji dla innych terenów. Zgodnie z planem ogólnym rozwiązania komunikacyjne są przedstawione w tekście planu [...]" oraz graficznie na "planszy podstawowej". W związku z powyższym ustaleniami, w ocenie Kolegium, projekt podziału działki nr [...]M. K. położonej w R. wykonany przez uprawnionego geodetę, zatwierdzony decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w [...][...] z dnia [...] października 1997 r. w części dotyczącej wydzielenia działek o numerach [...],[...], [...] i [...] z zabudowę [...] nie był wprawdzie zgodny z uproszczonym planem szczegółowym, gdyż ta część terenu działki Nr [...] (od rowu melioracyjnego do ul.[...] ) znajduje się poza obszarem oznaczonym na rysunku planu szczegółowego literami ABCDEFGHJKLOA, jednak wydzielenie tych działek jako działek budowlanych jest zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w postaci planu ogólnego, przewidującego dla tej części działki nr [...] funkcję oznaczoną symbolem [...] - zabudowa jednorodzinna. Nie uznano też za niedopuszczalne naruszenie planu ogólnego przeznaczenia pod zabudowę oraz na użytek komunikacyjny (w niewielkim zakresie) terenu wydzielonych działek dz.Nr [...] i[...] , przeznaczonego w planie ogólnym pod zieleń niską (symbol[...] ) z uwagi na określenie w treści planu, iż jest to rezerwa terenu o "niesprecyzowanej funkcji". Natomiast ww decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] w zakresie, w jakim zatwierdzając projekt podziału stwierdza, że wydzielona dz. Nr [...] jest przeznaczona "pod budowę ulic osiedlowych" jest oczywiście sprzeczna nie tylko z planem szczegółowym, bo teren działki nr [...] znajduje się poza tym planem, lecz także rażąco sprzeczna z planem ogólnym, gdyż plan ogólny nie przewidywał na terenie wydzielonej dz. Nr [...] jakichkolwiek "ulic". Ponadto zaznaczono, że sprzeczność z planem dotyczy wydzielenia tej działki "pod budowę ulic", wraz ze skutkiem ustawowym w postaci przejścia z mocy prawa na własność gminy gruntów wydzielonych pod ulice na mocy art. 10 ust.5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, nie zaś wydzielenia geodezyjnego działki jako spełniającej funkcję obsługi komunikacyjnej dla nowo wydzielanych w wyniku podziału działek budowlanych, w postępowaniu o podział nieruchomości prowadzonym na wniosek właściciela dzielonej nieruchomości. Zatem stwierdzenie w treści decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] Nr [...] z dnia [...] października 1997 r., że grunt stanowiący wydzieloną działkę o numerze ewidencyjnym [...] jest przeznaczony pod ulice osiedlowe, gdy obowiązujący wówczas miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta R. nie przewidywał ulic ( brak było ustaleń co do przebiegu ulic) na terenie dzielonej dz. nr [...] w R, stanowiło rażące naruszenie art. 10 ust.1, 3 i 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. wniósł M. K, gdyż zaskarżona decyzja jest nieuzasadniona, narusza prawo i uzasadniony interes skarżącego. Kolegium bezzasadnie przyjęło, że zawarte w kwestionowanej decyzji stwierdzenie, iż grunt stanowiący wydzieloną działkę o numerze [...] jest przeznaczony pod ulice osiedlowe- nie znajdowało podstawy w obowiązującym wówczas planie zagospodarowania przestrzennego. Ponadto skarżący podniósł zarzut niedostatecznego uwzględnienia przez Kolegium faktu, że Urząd Miejski w R. jeszcze w zaświadczeniu Nr [...] z dnia [...] listopada 2006 r. powoływał się na przeznaczenie działki nr [...] pod ulice osiedlowe, choć teraz twierdzi inaczej. Nadto w 2007r. Burmistrz Miasta R. w decyzji Nr [...] z dnia [...] września 2007 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla działki Nr [...] ustalił obsługę komunikacyjną działki uwzględniając alternatywnie dz. nr [...] lub dz. Nr[...]. Skarżący podniósł, że z uwagi na lekceważenie jego interesów przez władze gminy (nie zapłacono mu za działki przejęte pod ulice, nie wydano zaświadczenia o przeznaczeniu działek nr[...] , [...],[...] i[...], nie ujawniano w księdze wieczystej przejścia działek Nr [...] i [...] na własność Gminy Miasta R.) wystąpił przeciwko Burmistrzowi Miasta R. na drogę sądową. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz.1269 ze zmianami). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonej decyzji z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności decyzji administracyjnej. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako ppsa) uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 ppsa) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja zostały podjęte z naruszeniem przepisów prawa, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, choć z innych powodów niż wskazane w skardze. Na gruncie przedmiotowej sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. utrzymało w mocy własną decyzje z dnia [...] sierpnia 2011 r. o stwierdzeniu nieważność decyzji Nr [...] Kierownika Urzędu Rejonowego w . z dnia [...] października 1997r., zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości M. K. , składającej się z działki nr ew.[...], położonej w R. o pow. [...] ha - w części dotyczącej stwierdzenia, że grunt stanowiący wydzieloną działkę o numerze ewidencyjnym [...] jest przeznaczony pod ulice osiedlowe - z powodu rażącego naruszenia prawa, zaś w pozostałym zakresie odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji opisanej wyżej. Celem postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności tej decyzji było zbadanie, czy działka nr[...] , zgodnie z ówcześnie obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego, była przeznaczona "pod budowę ulic". Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 156 § 1 kpa. Organ orzekający w sprawie niniejszej uznał, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z dnia [...] października 1997 r. w zakresie, w jakim zatwierdzając projekt podziału działki stwierdza, że działka nr [...] jest przeznaczona "pod budowę ulic" jest sprzeczna nie tylko z planem ogólnym, ale również z planem szczegółowym. Z akt administracyjnych wynika, że w dacie wydawania kwestionowanej decyzji na terenie Miasta R. obowiązywały: uproszczony plan szczegółowy zagospodarowania przestrzennego osiedla budownictwa [...] w R., zatwierdzony Uchwałą Rady Miejskiej w R. Nr [...] z dnia [...] września 1994 r. (ogłoszonym w Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...] poz.[...]) oraz plan ogólnym zagospodarowania przestrzennego Miasta R., uchwalony Uchwałą [...] z dnia [...] października 1989 r. Rady Narodowej Miasta i Gminy [...] w sprawie planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta R. (ogłoszonym w Dz. Urz. Woj. [...] z 1989 r. Nr[...], poz. [...]). W aktach sprawy brak jest jednak dokumentu wskazującego położenie przedmiotowej działki na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Miasta R., który pozwalałby Sądowi na zweryfikowanie przyjętego przez organ stanowiska, że działka nr [...] znajduje się na terenie objętym symb. [...] oraz częściowo na terenie objętym symbolem [...]– zabudowa[...]. Znajdujące się w aktach administracyjnych dowody w postaci wyrysów planu szczegółowego i ogólnego, zawierają granice terenów oznaczonych poszczególnymi symbolami, lecz brak jest naniesienia na nie działki nr[...] . Z uzasadnienia decyzji wynika, że położenie działki nr [...] na wyrysach z planu ogólnego i szczegółowego, organ ustalił z porównania tych planów z położeniem działki uwidocznionej na kopii "planszy podstawowej", stanowiącej załącznik graficzny do Uchwały Rady Miejskiej w R. z dnia [...] czerwca 1992 r. w sprawie zmiany planu ogólnego. Ustalenia faktyczne poczynione przez organ muszą być zrozumiałe i jasne nie tylko dla niego samego , ale również dla stron postępowania nie posiadających wiadomości specjalnych. Powyższe uchybienia nie pozwalają Sądowi na zbadanie, czy organ prawidłowo zastosował ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta R. w stosunku do działki nr[...], a tym samym czy prawidłowo zastosował przepis art. 156 § 1 kpa w kontekście naruszenia art. 10 ust. 1, 3 i 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości ( Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 z późn. zm.). Powyższe uchybienia dotyczą także decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] sierpnia 2011 r. Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja oraz decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] sierpnia 2011 r. zostały wydane zostały bez uprzedniego dokładnego ustalenia stanu faktycznego, z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Orzekając w niniejszej sprawie ponownie organ administracji publicznej, mając na względzie poczynione wyżej uwagi, wyda stosowne rozstrzygnięcie, eliminując wskazane naruszenie przepisów postępowania. W szczególności zostanie ustalone położenie przedmiotowej działki nr ewid. [...] na wyrysach planu ogólnego z [...] października 1989 r. oraz na wyrysie z planu szczegółowego z dnia [...] września 1994 r., uwzględniających granice terenów oznaczonych symbolami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta R.. Ze względu na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c oraz art. 135 ustawy p.p.s.a. orzekł jak w pkt. 1 sentencji wyroku. Orzeczenie zawarte w pkt. II wyroku znajduje oparcie w art. 152 ustawy p.p.s.a.