I SA/Wa 61/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Kosińska Sędziowie WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska WSA Bożena Marciniak (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 marca 2017 r. sprawy ze skargi P. O., I. O. oraz L. S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę Decyzją z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...], po rozpoznaniu odwołania P. O., I. O. i L. S., Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...], umarzającą jako bezprzedmiotowe postępowanie o wydanie decyzji orzekającej, że zespół dworsko - parkowy wchodzący w skład Dóbr Ziemskich [...], położony w gminie [...], powiat [...], woj. [...], stanowiący byłą własność J. C., nie podlegał przejęciu na cele reformy rolnej na podstawie art. 2 ust. 1 lit e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13, z późn. zm.). Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi złożyli P. O., I. O. i L. S., reprezentowani przez adwokata. Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym i prawnym; Wnioskiem z [...] września 2014 r. P. O., I. O. i L. S., reprezentowani przez adwokata, wystąpili o wydanie decyzji orzekającej, że zespół dworsko - parkowy wchodzący w skład Dóbr Ziemskich [...], położony w gminie [...], powiat [...], woj. [...], stanowiący byłą własność J. C., nie podlegał przejęciu na cele reformy rolnej na podstawie art. 2 ust. 1 lit e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego o przeprowadzeniu reformy rolnej. Decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...], Wojewoda [...] umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie o wydanie decyzji orzekającej, że zespół dworsko - parkowy wchodzący w skład Dóbr Ziemskich [...], położony w gminie [...], powiat [...], woj. [...], stanowiący byłą własność J. C., nie podlegał przejęciu na cele reformy rolnej na podstawie art. 2 ust. 1 lit e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego o przeprowadzeniu reformy rolnej. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia Wojewoda wskazał, iż Dobra Ziemskie [...] należały przed przejęciem na Skarb Państwa do J. C., o czym świadczy odpis księgi hipotecznej ww. Dóbr oraz treść pisma Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w [...] z dnia [...] czerwca 1946 r. L.dz. [...]. Organ wskazał następnie, iż postanowieniem Sądu Powiatowego w P. z dnia [...] kwietnia 1964 r., sygn. akt [...], spadek po byłym właścicielu majątku nabyła H. C.. Następnie, postanowieniem Sądu Rejonowego w G. z dnia [...] lutego 1985 r., sygn. akt [...], spadek po ww. osobie nabyła A. S. Postanowieniem Sądu Rejonowego w G. z dnia [...] grudnia 1984 r., sygn. akt [...], prawa do spadku po A. S. nabył E. G., a postanowieniem Sądu Rejonowego w P. z dnia [...] marca 2007 r.. sygn. akt [...], prawa po E. G. nabył A. G.. Następnie, aktem notarialnym z dnia [...] kwietnia 2014 r., Rep A Nr [...], A. G. sprzedał P. O., I. O. oraz L. S. wszystkie przysługujące mu prawa i roszczenia do przedmiotowych Dóbr. Wojewoda wskazał, iż w przedmiotowym postępowaniu stroną może być właściciel przejętej na własność Państwa nieruchomości albo jego następcy prawni (spadkobiercy) oraz obecny właściciel tej nieruchomości, o ile rozstrzygnięcie w sprawie może bezpośrednio dotyczyć jego interesów (np. Skarb Państwa). Wnioskodawcy wywodzą zaś swoją legitymację do bycia stroną tego postępowania z treści umowy sprzedaży roszczeń z dnia [...] kwietnia 2014 r. Rep A Nr [...]. Powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 12 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 942/11, Wojewoda podniósł, że kpa nie reguluje kwestii przelewu prawa do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego jak i nie wynika to z przepisów szczególnych. Zbycie statusu strony dla potrzeb tego typu postępowania nie jest możliwe, gdyż przysługujące stronie żądanie dokonania oceny legalności przejęcia nieruchomości na cele reformy rolnej nie ma charakteru majątkowego (zbywalnego, jak np. prawo własności nieruchomości). Natomiast procedura administracyjna nie reguluje kwestii przelewu prawa do bycia stroną postępowania administracyjnego, a prawa i obowiązki administracyjne mają charakter osobisty i co do zasady są niezbywalne. Z tych przyczyn przez sukcesję singularną nie jest możliwe, co do zasady, przenoszenie praw i obowiązków wynikających z prawa administracyjnego. Umowy cywilne nie mogą stanowić podstawy do przenoszenia praw i obowiązków wynikających z przepisów prawa administracyjnego. Wobec powyższego, w ocenie organu, wnioskodawcy nie mogą być uznani za strony niniejszego postępowania, uprawnienie to przysługuje bowiem jedynie spadkobiercom J. C.. Odwołanie od ww. decyzji Wojewody [...] złożyli P. O., I. O. i L. S.. Decyzją z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...], Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...]. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia Minister podniósł, że w prawie administracyjnym zasadą jest niedopuszczalność następstwa prawnego, natomiast uprawnienia i obowiązki mają charakter osobisty (por. wyrok WSA w Kielcach, II SA/Ke 1074/13). Od tej reguły art. 30 § 4 Kpa wprowadza wyjątek. Przepis ten pozwala na kontynuowanie i zakończenie wszczętego postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy na skutek sprzedaży bądź dziedziczenia następuje zmiana podmiotu stosunku materialnoprawnego. Nie może być on jednak podstawą do przenoszenia praw bądź obowiązków o charakterze administracyjnoprawnym pomiędzy różnymi podmiotami. Nie można bowiem wynikających ze stosunku administracyjnoprawnego uprawnień i obowiązków bez zastrzeżeń uczynić przedmiotem obrotu cywilnoprawnego. Stosunek administracyjnoprawny między następcą a organem administracji, zgodnie z zasadami ogólnymi, może bowiem powstać tylko z mocy samej ustawy lub w wyniku działań administracji (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 12 kwietnia 2012 r., II SA/Gd 942/11). Dopuszcza się jedynie przejście praw i obowiązków z zakresu prawa administracyjnego w przypadku zaistnienia sukcesji uniwersalnej. W odniesieniu do sukcesji singularnej i transfer praw i obowiązków o charakterze administracyjnym uzależniony jest od możliwości przypisania danemu prawu bądź obowiązkowi charakteru rzeczowego. Minister podkreślił, że za prawa zbywalne uznaje się te, które mogą być przeniesione przez osobę uprawnioną na inną osobę, z tym jednak zastrzeżeniem, iż cecha zbywalności co do zasady nie zależy od woli tych osób, lecz rozstrzygająca jest w tym względzie treść normy prawnej, albo szczególne właściwości prawa. Przeniesienie praw zbywalnych może zatem dotyczyć wartości majątkowych, jak również uprawnień, które mają taką cechę, np. uprawnienia repatriantów do zaliczenia wartości mienia, pozostawionego poza granicami na poczet cen nabycia nieruchomości, które mogło być przeniesione na inne osoby z kręgu dziedziców ustawowych, co jednak musi wprost wynikać z przepisów prawa. Zdaniem organu odwoławczego, brak jest natomiast przepisów prawa wskazujących, że uprawnienia te mogły być przeniesione na inne osoby na mocy umowy cywilnoprawnej. Stosunek administracyjnoprawny opiera się na władztwie administracyjnym, jego strony nie są więc równorzędnymi podmiotami. W związku z tym nie można uznać, aby "podrzędna" strona tego stosunku mogła w drodze czynności cywilnoprawnych jednostronnie dokonywać przekształceń podmiotowych stosunku administracyjnoprawnego. Organ odwoławczy podniósł, iż interes prawny do wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie nie wynika z obecnie przysługującego prawa własności, które współcześnie mogłoby być przedmiotem obrotu, lecz z prawa własności przysługującego dawnemu właścicielowi w przededniu wejścia w życie dekretu o reformie rolnej. Skoro skarżący nie nabyli własności nieruchomości, a jedynie bliżej nieokreślone "prawa i roszczenia" z nią związane, a brak jest przepisów prawa wskazujących na możliwość przeniesienia w drodze sprzedaży uprawnienia do wszczęcia postępowania w trybie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. to organ uznał, iż wnioskodawcom nie przysługuje przymiot strony niniejszego postępowania. Skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli P. O., I. O. i L. S., reprezentowani przez adwokata, zarzucając jej naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 105 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 1822 ze zm.) w zw. z art. 28 kpa - poprzez ich zastosowanie i bezzasadne utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji. W ocenie skarżących, organ błędnie przyjął, iż nie przysługuje im przymiot strony w postępowaniu administracyjnym o wydanie decyzji, a w konsekwencji powyższego naruszył także przepisu § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN, poprzez jego niezastosowanie i brak wydania decyzji merytorycznej w trybie ww. przepisu. W związku z powyższym, skarżący wnieśli o uchylenie decyzji organów obu instancji w całości oraz o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że w zakresie nabytych przez nich mocą umowy sprzedaży z [...] kwietnia 2014 r. praw i roszczeń zawierają się także majątkowe roszczenia odszkodowawcze dot. przedmiotowej nieruchomości. Z kolei, możliwość wystąpienia przez nich z rzeczonymi roszczeniami odszkodowawczymi jest uwarunkowana m.in. uzyskaniem stosownego prejudykatu w postaci decyzji wydanej w postępowaniu wszczętym przez skarżących na podstawie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN. W konsekwencji, konieczność uzyskania przez skarżących ww. decyzji celem podniesienia przez nich roszczeń odszkodowawczych oznacza, iż posiadają oni interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa i tym samym, wbrew stanowisku organu, posiadają legitymację procesową do wszczęcia i bycia stroną ww. postępowania. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 16 marca 2017 r. pełnomocnik skarżących wskazał, że materialnoprawną podstawę wniosku stanowi art. 417 k.c. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Powyższa ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Natomiast zgodnie z art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718, ze zm.), dalej "ppsa", Sąd badając legalność zaskarżonego aktu nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi jak i poprzedzająca ją decyzja Wojewody [...] odpowiadają prawu. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2016 r., którą organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] czerwca 2016 r. o umorzeniu, jako bezprzedmiotowego, postępowania w przedmiocie wydania decyzji na podstawie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945, Nr 10, poz. 51, ze zm), zwanego dalej "rozporządzeniem z 1 marca 1945 r.". Powodem umorzenia postępowania było uznanie przez organy, iż skarżący jako nabywcy praw i roszczeń do znacjonalizowanej nieruchomości nie mają interesu prawnego, który pozwoliłby na przypisanie im przymiotu strony postępowania o wydanie decyzji na podstawie § 5 rozporządzenia z 1 marca 1945 r. W ocenie Sądu, stanowisko organu co do zaistnienia w rozpatrywanej sprawie przesłanki umorzenia postępowania jest prawidłowe. Z akt sprawy wynika, iż skarżący domagali się wszczęcia postępowania administracyjnego o wydanie decyzji na podstawie § 5 rozporządzenia wydanego w wykonaniu dekretu z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945, Nr 10, poz. 51, ze zm), zwanego dalej "dekretem". W myśl art. 2 dekretu, z dniem jego wejścia w życie wszystkie nieruchomości ziemskie nim objęte przeszły z mocy prawa bez żadnego wynagrodzenia w całości na własność Skarbu Państwa. W konsekwencji, z dniem 6 września 1944 roku dekret wywołał skutki rzeczowe w postaci przejścia wymienionych w nim nieruchomości z mocy prawa na własność Państwa. Jednocześnie, w § 5 rozporządzenia z 1 marca 1945 r. przewidziano możliwość wystąpienia z wnioskiem o ustalenie czy dana nieruchomość podpadała pod działanie dekretu o reformie rolnej. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, iż tryb przewidziany w § 5 rozporządzenia z 1 marca 1945 r., był i jest uruchamiany w przypadkach spornych, gdy właściciel nieruchomości (bądź jego następca prawny) uważał, że jego nieruchomość, z takich, czy innych względów, nie spełnia warunków określonych w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu i powinna zostać wyłączona spod działania tego przepisu - czyli nie podlegała przejęciu na cele reformy rolnej w części, bądź w całości. Przepis ten stanowi podstawę żądania przez właścicieli nieruchomości lub ich spadkobierców ustalenia w formie decyzji administracyjnej, czy dana nieruchomość objęta była działaniem przepisów tego dekretu. Dopuszczalność orzekania przez właściwe organy administracji publicznej w drodze decyzji administracyjnej w opisanym wyżej zakresie służy zatem ochronie prawa własności właścicieli nieruchomości (ich spadkobierców), które przejęte zostały przez Państwo na podstawie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej (por. wyrok NSA z 5 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 302/10, dostępny w bazie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Powołany pogląd sąd w składzie orzekającym w całości podziela. W stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy wszczęcia postępowania i wydania decyzji w trybie § 5 rozporządzenia z 1 marca 1945 r. nie domaga się dawny właściciel znacjonalizowanej nieruchomości lub jego spadkobierca, lecz osoby, które na podstawie umowy sprzedaży z [...] kwietnia 2014 r. nabyły od spadkobiercy dawnego właściciela prawa i roszczenia do przedmiotowej nieruchomości. Sąd podziela stanowisko organów orzekających, iż umowa cywilna, mocą której spadkobierca dawnego właściciela nieruchomości sprzedał skarżącym "wszystkie prawa i roszczenia" do nieruchomości przejętej w trybie dekretu o reformie rolnej nie uprawnia tych osób do występowania w postępowaniu o wydanie decyzji w trybie § 5 rozporządzenia z 1 marca 1945 r. Jak trafnie wskazał organ, zbycie statusu strony dla potrzeb postępowania administracyjnego nie jest możliwe, gdyż przysługujące stronie uprawnienie do występowania z wnioskiem o ocenę legalności orzeczenia administracyjnego należy do grupy praw i obowiązków o charakterze publicznoprawnym, które z uwagi na swój podmiotowy charakter nie mogą być przeniesione w drodze czynności cywilnoprawnej na inne podmioty. Podnieść trzeba, iż w dacie zawarcia umowy sprzedaży z [...] kwietnia 2014 r. spadkobiercy dawnego właściciela znacjonalizowanej nieruchomości nie przysługiwało prawo własności, ponieważ prawo to zostało dawnemu właścicielowi odjęte w wyniku nacjonalizacji. W tej dacie spadkobiercy dawnego właściciela przysługiwało jedynie - wynikające ze spadkobrania - uprawnienie do złożenia wniosku o kontrolę legalności nacjonalizacji nieruchomości przejętej od jego poprzednika prawnego. Sukcesja ta wynika z powszechnie obowiązujących przepisów prawa materialnego (art. 922 i nast. Kodeksu cywilnego) i z mocy wyraźnego brzmienia art. 30 § 4 kpa jest skuteczna na gruncie prawa administracyjnego. Takiej skuteczności nie ma natomiast umowa cywilnoprawna, co wynika z tego, iż strony stosunku administracyjnego nie są równorzędnymi podmiotami. W konsekwencji, powołana umowa sprzedaży w dacie jej zawarcia mogłaby wywołać skutek jedynie w postaci przeniesienia uprawnień do udziału w postępowaniu administracyjnym o stwierdzenie, że dana nieruchomość podpada bądź nie podpada pod przepisy dekretu o reformie rolnej. Jak zaś trafnie wywiódł organ odwoławczy, powołując się na przepisy prawa i orzecznictwo sądów administracyjnych, nie jest to na gruncie prawa administracyjnego dopuszczalne. Na rozprawie przed sądem pełnomocnik skarżących wskazał, że materialnoprawną podstawę wniosku skarżących o wydanie decyzji w trybie § 5 rozporządzenia z 1 marca 1945 r. stanowi art. 417 k.c. Odnosząc się do powyższego, w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się jednolicie, iż cechą interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 kpa, jest to, że musi znajdować on oparcie w normach prawa materialnego. Od tak pojmowanego interesu prawnego trzeba odróżnić interes faktyczny, tj. taki, w którym strona wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji (por. wyrok NSA z dnia 22 lutego 1984 r., sygn. akt I SA 1748/83). Drugą szczególną cechą interesu prawnego jest jego realność, interes ten musi rzeczywiście istnieć w dacie stosowania danych norm prawa administracyjnego. Nie może to być interes tylko przewidywany w przyszłości ani hipotetyczny (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 19 marca 2002 r., sygn. akt IV SA 1132/00 oraz cytowane tam orzecznictwo i literatura). Natomiast w wyroku z 29 marca 2006 r. NSA wskazał, iż cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego (por. wyrok NSA z 29 marca 2006 r., II OSK 679/05, LEX nr 198347, glosa aprobująca M. Laskowska, GSP - Prz. Orz. 2007/3/37). Ponadto, jak podniósł NSA w wyroku z 25 kwietnia 2002 r., interes prawny musi być rozumiany jako obiektywna, czyli realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Musi to być interes, który wynika z określonego przepisu prawa odnoszącego się wprost do podmiotu zgłaszającego zastrzeżenia i musi dotyczyć bezpośrednio tego podmiotu (wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2002r., IV SA 2238/01, Monitor Prawniczy 2002, nr 12, s. 532). Powołane poglądy Naczelnego Sądu Administracyjnego sąd w składzie orzekającym w całości podziela Wobec powyższego, w ocenie Sądu, nie może stanowić podstawy skutecznego żądania działań organu administracji w niniejszej sprawie stanowiący ogólną podstawę odpowiedzialności władz publicznych za ich władcze działania art. 417 k.c. Jak podniesiono wyżej, cechami interesu prawnego jest to, ze jest on realny, konkretny i aktualny. Taka sytuacja zaś w rozpoznawanej sprawie nie występuje. Ewentualna decyzja wydana w trybie § 5 rozporządzenia z 1 marca 1945 r. nie będzie miała bowiem bezpośredniego wpływu na ukształtowanie sytuacji prawnej skarżących w zakresie przysługujących im ewentualnie przyszłych roszczeń odszkodowawczych. Uzupełniająco podnieść trzeba, iż w dniu [...] lutego 2017 r. (data wpływu do organu) A. G., spadkobierca dawnego właściciela znacjonalizowanej nieruchomości J. C., reprezentowany przez adwokata J. S., złożył do Wojewody [...] wniosek o wydanie decyzji stwierdzającej, że zespół dworsko - parkowy wchodzący w skład dawnego majątku ziemskiego "Dobra Ziemskich [...]", stanowiący własność J. C., nie podpadał pod działanie art. 2 ust. 1 lit e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (vide: kopia wniosku A. G. z [...] lutego 2017 r. złożonego w dniu [...] marca 2017 r. do akt sądowych). W ocenie Sądu, powyższa okoliczność potwierdza istnienie po stronie skarżących świadomości co do braku ich interesu prawnego w przedmiotowej sprawie. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn.: Dz.U. z 2016 r., poz. 718, ze zm.) orzekł jak w sentencji.