I SA/Wa 610/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Nowicka, Sędziowie NSA Anna Łukaszewska-Macioch, asesor WSA Iwona Kosińska, Protokolant Anna Jurak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 sierpnia 2005 r. sprawy ze skargi T. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 1998 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste z naruszeniem prawa 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 1997 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz T. C. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W, decyzją z dnia [...]lutego 1998 r. nr [...], po rozpoznaniu wniosku K. U. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymało w mocy uprzednio wydaną decyzję z dnia [...] listopada 1997 r. nr [...] stwierdzającą, że decyzja nr [...] Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego W. z dnia [...] maja 1990 r. o oddaniu Spółdzielni Mieszkaniowej "U" w W. w użytkowanie wieczyste niezabudowanego gruntu o powierzchni 2547 m2, położonego w W. przy ul. [...] oznaczonego jako działka nr [...] w obrębie [...], została wydana z naruszeniem prawa, nie można jednak stwierdzić jej nieważności, ponieważ wywołała nieodwracalne skutki prawne. W toku postępowania administracyjnego organ ustalił następujący stan faktyczny: W dniu [...] stycznia 1949 r. J. U., K. U., H. U. i L. W. – jako spadkobiercy P. U. - złożyli do Zarządu Miejskiego m. [...] W. wniosek o przyznanie prawa własności czasowej za czynszem symbolicznym do gruntu o powierzchni 1054 m2, zapisanego w tabeli likwidacyjnej wsi C. w pod nr [...]. W dniu [...] listopada 1963 r. Prezydium Rady Narodowej w m. [...] W. wniosło, na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. [...] W. (Dz. U. Nr 50, poz. 279) o przepisanie na rzecz Państwa tytułu własności tej nieruchomości motywując wniosek nie złożeniem przez poprzedniego właściciela wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomości. W dniu [...] maja 1990 r. Kierownik Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego W. wydał decyzję orzekającą o oddaniu Spółdzielni Mieszkaniowej "U" w W. w użytkowanie wieczyste niezabudowanego gruntu położonego w W. przy ul. [...] o powierzchni 2547 m2, oznaczonego jako działka nr [...] w obrębie [...], z przeznaczeniem pod realizację zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, zgodnie z decyzją nr [...] Architekta Dzielnicowego Dzielnicy W. z dnia [...] kwietnia 1990 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji budowlanej. W dniu [...] czerwca 1990 r. został podpisany akt notarialny Rep. [...] oddający przedmiotową działkę w użytkowanie wieczyste Spółdzielni Mieszkaniowej "U" w W. W dniu [...] marca 1992 r. K. U. i pozostali spadkobiercy P. U. wystąpili o stwierdzenie nieważności decyzji nr [...] Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego W. z dnia [...] maja 1990 r. o oddaniu Spółdzielni Mieszkaniowej "U" w W. w użytkowanie wieczyste gruntu, w skład którego weszła nieruchomość o powierzchni 1054 m2, co do której złożyli wniosek o przyznanie prawa własności czasowej. Rozpoznając powyższy wniosek Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. stwierdziło, że stroną postępowania zakończonego decyzją Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego W. z dnia [...] maja 1990 r. była Spółdzielnia Mieszkaniowa "U" dysponująca decyzją o lokalizacji inwestycji. Natomiast K. U. i pozostali wnioskodawcy nie byli stronami tego postępowania, wobec czego na ich wniosek nie można wszcząć postępowania o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Skutkiem tego było wydanie w dniu [...] lipca 1995 r. decyzji nr [...] odmawiającej wszczęcia postępowania nadzorczego. Po rozpoznaniu wniosku K. U. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] listopada 1995 r. nr [...] utrzymało w mocy swoją decyzję z dnia [...] lipca 1995 r. Wyrokiem z dnia 14 sierpnia 1997 r. sygn. akt I SA 13/96 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił obie decyzje Kolegium i w uzasadnieniu wyroku wskazał, że w dniu wydania decyzji z [...] maja 1990 r. o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste Spółdzielni pozostawał nierozpoznany wniosek spadkobierców byłego właściciela o przyznanie prawa własności czasowej, złożony w dniu [...] stycznia 1949 r. Wniosek byłego właściciela gruntu lub jego następców prawnych ma – w świetle art. 7 ust. 2 dekretu z dnia z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. [...] W. – pierwszeństwo przed wnioskami innych osób czyniących starania o ten grunt. W związku z tym wnioskodawcy są stronami postępowania administracyjnego dotyczącego przedmiotowego gruntu i stosownie do art. 157 § 2 kpa służyło im prawo do wystąpienia z żądaniem wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] maja 1990 r., a żądanie to obligowało organ do wszczęcia postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze pismem z dnia [...]października 1997 r. zawiadomiło strony o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] maja 1990 r. o oddaniu w użytkowanie wieczyste Spółdzielni Mieszkaniowej "U" oznaczonego gruntu. Rozpoznając wniosek K. U. i pozostałych spadkobierców P. U. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wydało decyzję z dnia [...] listopada 1997 r. nr [...] stwierdzającą, że decyzja Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego W. z dnia [...] maja 1990 r. o oddaniu Spółdzielni Mieszkaniowej "U" w W. w użytkowanie wieczyste niezabudowanego gruntu została wydana z naruszeniem prawa, nie można jednak stwierdzić jej nieważności, ponieważ wywołała nieodwracalne skutki prawne. Kolegium stwierdziło, że zadysponowanie przedmiotowym gruntem na rzecz innej osoby niż były właściciel, przed rozpoznaniem wniosku byłego właściciela złożonego we właściwym czasie o ustanowienie prawa do gruntu, rażąco narusza art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r., jednak nie można stwierdzić nieważności decyzji o oddaniu w użytkowanie wieczyste gruntu na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej "U", ponieważ aktem notarialnym z dnia [...] czerwca 1990 r. prawo użytkowania wieczystego zostało ustanowione na rzecz tej Spółdzielni. Zbycie nieruchomości na rzecz osoby trzeciej chronionej rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych stanowi przeszkodę do stwierdzenia nieważności decyzji poprzedzającej tę czynność prawną, powoduje bowiem nieodwracalne skutki prawne. Wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyli T. C. i K. U., którzy podnieśli, że organ nieprawidłowo przyjął, że decyzja o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste Spółdzielni Mieszkaniowej "U" wywołała nieodwracalne skutki prawne. Istotne jest, że organ, który wydał w/w decyzję, nie mógł rozporządzić prawem do gruntu z tego powodu, że nie zostało wcześniej zakończone postępowanie z wniosku spadkobierców byłych właścicieli o przyznanie prawa własności czasowej. Z tych względów decyzja jest nieważna, bowiem rażąco narusza prawo. Nieważna w rozumieniu art. 58 § 1 kc jest także czynność prawna, jaka nastąpiła po wydaniu tej decyzji. Błędne jest stanowisko Kolegium, jakoby nabycie użytkowania wieczystego przez Spółdzielnię było chronione rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych. Nie wytrzymuje ono konfrontacji z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. Nr 19, poz. 147 ze zm.). Poza tym organ administracji nie jest upoważniony do oceny, czy ma miejsce ochrona nabywcy z tytułu rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych. W związku z tym konstatacja, że decyzja rażąco naruszyła prawo winna prowadzić do stwierdzenia jej nieważności, a nie do uznania, ze została ona wydana z naruszeniem prawa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. nie uwzględniło powyższych zarzutów i decyzją z dnia [...] lutego 1998 r. nr [...] utrzymało w mocy uprzednio wydaną decyzję. W uzasadnieniu organ podtrzymał wcześniejsze argumenty odnoszące się do nieodwracalności skutków prawnych decyzji z dnia [...] maja 1990 r. wyjaśniając, że w sprawie ustanowienia użytkowania wieczystego na rzecz Spółdzielni zachodzi sytuacja przewidziana w art. 6 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, bowiem nabycie prawa użytkowania wieczystego było odpłatne, a zatem nie można mówić o wyłączeniu ochrony tego nabycia z tytułu rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych. Na decyzję ostateczną z dnia [...] lutego 1998 r. T. C. oraz K. U. wnieśli skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skarżący zarzucili naruszenie art. 156 § 2 kpa przez błędne przyjęcie, że decyzja Kierownika Wydziału Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego W. z dnia [...] maja 1990 r. w sprawie oddania gruntu w użytkowanie wieczyste Spółdzielni Mieszkaniowej "U", wywołała nieodwracalne skutki prawne. Podnieśli także zarzut naruszenia przepisów art. 7, 8, 9, 77, 80 oraz 107 § 1 i 3 kpa wskutek braku wnikliwego rozważenia wszelkich okoliczności dotyczących istoty zagadnienia nieodwracalności skutków prawnych w/w decyzji i braku uzasadnienia stanowiska w kwestii objęcia ochroną z tytułu rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych czynności ustanowienia użytkowania wieczystego na rzecz Spółdzielni. Skarżący wnieśli o uchylenie obu decyzji wydanych przez Kolegium oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarg wskazali na orzecznictwo sądowe podkreślające konieczność podjęcia wnikliwej analizy każdego przypadku rażącego naruszenia prawa. W ocenie skarżących, organ miasta [...] W. nie mógł rozporządzić prawem do gruntu w sytuacji, gdy nie zostało wcześniej zakończone postępowanie z wniosku spadkobierców byłych właścicieli o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu. Nieważna jest więc w rozumieniu art. 58 § 1 kc czynność prawna, jaka nastąpiła po wydaniu tej decyzji. W sytuacji gdy przepis prawa przesądza, że czynność prawna jest nieważna, nie zachodzi potrzeba odwrócenia skutków prawnych tej czynności, gdyż skutek nieważności powstał z mocy samego prawa i tylko w przypadku, gdy zajdzie taka potrzeba każdy zainteresowany może wystąpić o ustalenie tego przez sąd powszechny. Błędne jest stanowisko, jakoby nabycie użytkowania wieczystego przez Spółdzielnię było chronione rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych. Kolegium nie wykazało, z jakich przyczyn uważa, że Spółdzielnia Mieszkaniowa "U" jest w tym przypadku chroniona rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych. Ochrona taka nie ma charakteru bezwzględnego i nie dotyczy osób działających w złej wierze. W tej kwestii zaś Kolegium arbitralnie stwierdziło, że zła wiara w tym przypadku nie miała miejsca. Takie skwitowanie zarzutu narusza w ocenie skarżących przepisy postępowania nakazujące należyte uzasadnianie decyzji. Uznanie, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa powinna prowadzić do stwierdzenia jej nieważności. Nie wywołała ona bowiem nieodwracalnego skutku prawnego w znaczeniu, na jakie powołuje się Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Samo sporządzenie aktu notarialnego nie oznacza jeszcze zaistnienia nieodwracalnych skutków prawnych, a już w szczególności gdy nastąpiło na rzecz osoby, która nie jest chroniona rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. podtrzymało stanowisko, iż decyzja w sprawie oddania gruntu w użytkowanie wieczyste Spółdzielni Mieszkaniowej wywołała nieodwracalne skutki prawne uniemożliwiając stwierdzenie jej nieważności. Kolegium powołało się na tezę zawartą w uchwale składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992 r. III AZP 4/92 (OSNCP 1992/12/211), w myśl której, jeżeli obrót nieruchomością poprzedzony był wydaniem decyzji administracyjnej lub przeniesienie własności nastąpiło w drodze decyzji administracyjnej, a decyzja ta dotknięta jest wadą wymienioną w art. 156 § 1 kpa, zbycie nieruchomości na rzecz osoby trzeciej chronionej rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych stanowi przeszkodę do stwierdzenia nieważności decyzji. Organ odwoławczy przytoczył również drugą tezę zawartą w uzasadnieniu powołanej uchwały wskazującą, że odwracalność bądź nieodwracalność skutków prawnych decyzji trzeba rozpatrywać mając na uwadze zakres właściwości organów administracji publicznej oraz ich kompetencję. Jeżeli cofnięcie, zniesienie lub odwrócenie skutków prawnych decyzji wymaga takich działań, do których organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może zastosować formy aktu administracyjnego indywidualnego, to wtedy skutek prawny decyzji jest nieodwracalny. Z treści powyższej tezy, a także powołującego się na nią późniejszego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że skoro na skutek decyzji orzekającej o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste zawarto umowę cywilnoprawną w formie aktu notarialnego, to decyzja ta wywołała nieodwracalne skutki prawne. Jeśli zaś chodzi o ochronę nabycia prawa użytkowania wieczystego przez Spółdzielnię, Kolegium wskazało na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 31 stycznia 1997 r. sygn. akt II CKU 64/96 (Prok. i Pr. 1997/9/43), w uzasadnieniu którego stwierdzono, że przepisy art. 5 i nast. ustawy o księgach wieczystych i hipotece chronią nabycie prawa osoby ujawnionej w księdze wieczystej, bez względu na to, czy była ona rzeczywiście uprawniona. Przedmiotowa nieruchomość była ujawniona w księdze wieczystej jako własność Skarbu Państwa, nie może być zatem mowy o złej wierze Spółdzielni przy nabyciu użytkowania wieczystego. Z tych względów Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uważa, że wniesione skargi są nieuzasadnione, co uzasadnia wniosek o ich oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W toku postępowania sądowego zmarł skarżący K. U. (5.08.1999r.). Spadkobiercy zmarłego: Z. U., E. U. i P. U. (postanowienie Sądu Rejonowego dla W. [...] Wydział [...] z dnia [...] kwietnia 2000 r. sygn. akt [...]) w zakreślonym przez Sąd terminie nie złożyli oświadczenia, że popierają skargę wniesioną przez K. U. W związku z powyższym postępowanie sądowe dotyczy skargi wniesionej przez T. C. Skarga zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. zostały wydane z naruszeniem prawa. Postępowanie administracyjne zakończone zaskarżoną decyzją toczyło się w jednym z nadzwyczajnych trybów (art. 156 § 1 pkt 2 kpa), a jego przedmiotem było stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego W. z dnia[...] maja 1990 r. o oddaniu Spółdzielni Mieszkaniowej "U" w W. w użytkowanie wieczyste niezabudowanego gruntu o powierzchni 2547 m2, położonego w W. przy ul. [...]oznaczonego jako działka nr [...]w obrębie [...]. Podkreślić należy, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji podlega tym samym zasadom, co postępowanie zwykłe, z uwzględnieniem w szczególności zasad określonych w art. 7, 10, 77 i 80 kpa, z tym jedynie wyjątkiem, że przedmiotem sprawy jest ustalenie, czy zachodzi którakolwiek z przesłanek nieważności określonych w art. 156 § 1 kpa. W pierwszej kolejności organ obowiązany jest ustalić przedmiot i zakres postępowania nadzorczego, zgromadzić niezbędny materiał dowodowy, a także określić krąg osób mających interes prawny w sprawie i zapewnić tym osobom możliwość uczestniczenia w postępowaniu. Stwierdzić należy, że obowiązkom tym uchybiono w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją. Należy zwrócić uwagę, że we wniosku wszczynającym postępowanie nadzorcze wnioskodawcy żądali stwierdzenia nieważności decyzji orzekającej o oddaniu w użytkowanie wieczyste Spółdzielni Mieszkaniowej "U" gruntu o powierzchni 1054 m2, do którego pozostawał nierozpoznany wniosek oparty na art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. Tymczasem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. prowadziło postępowanie nadzorcze i wydało decyzję stwierdzającą naruszenie prawa w stosunku do całości decyzji, której rozstrzygnięcie odnosiło się do gruntu oznaczonego jako działka nr [...] w obrębie [...], o powierzchni 2547 m2. Organ nie wyjaśnił przy tym, czy w zakresie nie objętym wnioskiem K. U. i pozostałych spadkobierców dawnego właściciela postępowanie było wszczęte z urzędu, a także z jakich przyczyn decyzja z dnia [...] maja 1990 r. naruszała prawo również w tej części. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa bez wskazania naruszonego przepisu i bez wskazania przyczyn takiego rozstrzygnięcia stanowi obrazę art. 156 § 2 kpa, a także narusza wyrażoną w art. 16 kpa zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Stwierdzić ponadto należy, że w aktach administracyjnych nie ma ani decyzji będącej przedmiotem postępowania nadzorczego ani też zawartego w jej wykonaniu aktu notarialnego z dnia [...] czerwca 1990 r., na który – jako przyczynę nieodwracalnych skutków prawnych - powołało się Kolegium. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie ustaliło w sposób prawidłowy, kto jest stroną postępowania nadzorczego. W postępowaniu nie brały udziału osoby, których interesu prawnego mogło dotyczyć postępowanie. Należy zwrócić uwagę, że w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] lipca 1995 r. nr [...] Kolegium stwierdziło, że w piśmie z dnia [...] października 1994 r. Prezes Zarządu Spółdzielni Mieszkaniowej "U" poinformował, iż na terenie przy ul. [...] została zrealizowana zabudowa mieszkaniowa, teren podzielony na działki i przewłaszczony na byłych członków Spółdzielni. Z tej informacji wynikało, że do gruntu objętego wnioskiem K. U. i pozostałych spadkobierców istniały prawa o charakterze rzeczowym przysługujące osobom, na rzecz których nastąpiło przewłaszczenie. Nie ulega wątpliwości, że osoby te miały interes prawny w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddającej grunt w użytkowanie wieczyste Spółdzielni. O wszczęciu postępowania nadzorczego osoby te jednak nie zostały zawiadomione i w nim nie uczestniczyły. Brak ustalenia zakresu podmiotowego postępowania administracyjnego stanowi rażące naruszenie art. 10, zgodnie z którym organ jest obowiązany do zapewnienia czynnego udziału w każdym stadium postępowania wszystkim, których interesu prawnego postępowanie dotyczy. Niezapewnienie stronie możliwości udziału w postępowaniu skutkuje wadą będącą przesłanką wznowienia postępowania w myśl art. 145 § 1 pkt 4 kpa. W niniejszej sprawie doszło również do naruszenia art. 7 i art. 77 kpa na skutek zaniechania zebrania i rozpatrzenia w wyczerpujący sposób całego materiału dowodowego a w rezultacie niewyjaśnienia w należyty sposób stanu faktycznego sprawy. Naruszenia te miały istotny wpływ na wynik sprawy. Stwierdzenie powyższych uchybień i wad postępowania skutkuje koniecznością uchylenia obu decyzji wydanych w sprawie. Poza oceną Sądu pozostaje w tej sytuacji zasadność rozstrzygnięcia nadzorczego, bowiem dopiero decyzja wydana w wyniku prawidłowo przeprowadzonego postępowania może być przedmiotem oceny Sądu co do istoty sprawy. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz. U. Nr 154, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania sądowego Sąd orzekł na podstawie art. 200 powołanej ustawy.