I SA/Wa 610/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich Sędziowie WSA Elżbieta Sobielarska WSA Anna Wesołowska (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2016 r. sprawy ze skargi J. K. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] października 2015 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz J. K. 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia [...] października 2014 r. Wojewoda [...] (Wojewoda) odmówił wszczęcia postępowania w sprawie z wniosku J. K. (Skarżący) o zwrot przejętego na własność Skarbu Państwa gospodarstwa rolnego po M. i M. małżonkach K. położonego we wsi [...]i we wsi [...], powiat [...], woj. [...]. Po rozpoznaniu zażalenia wniesionego przez Skarżącego, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (Minister) postanowieniem z dnia [...] marca 2016 r. utrzymał w mocy postanowienie Wojewody. Organy obu instancji wskazały, że Skarżący w dniu [...] lutego 2007 r. wystąpił o zwrot nieruchomości rolnej stanowiącej byłą własność M. i M. małżonków K. Wielokrotnie wzywany do sprecyzowania wniosku wskazywał, że wnosi o zwrot nieruchomości i odszkodowanie za majątek po rodzicach, jak również, że wnosi o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...]. z dnia [...] czerwca 1951 r. Odmawiając wszczęcia postępowania organ pierwszej instancji wyjaśnił, że wszczęcie i prowadzenie postępowania w zakresie objętym wnioskiem Skarżącego jest niemożliwe, gdyż żądaniem Skarżącego, wielokrotnie potwierdzanym, jest zwrot przejętych nieruchomości. Wojewoda podkreślił, że kilkakrotnie wyjaśniał Skarżącemu, że do kompetencji organów należy weryfikacja ostatecznych decyzji administracyjnych we wskazanym przez stronę trybie nadzwyczajnym, jednak postępowanie takie może być prowadzone tylko w stosunku do decyzji, która znajduje się w obrocie prawnym, Stwierdzenie nieważności decyzji, na podstawie której mienie zostało przejęte na rzecz Skarbu Państwa stanowi podstawę do wystąpienia do sądu powszechnego z wnioskiem o zadośćuczynienie za utracone mienie. W przypadku przejęcia mienia na Skarb Państwa bez decyzji dochodzenie jego zwrotu może mieć miejsce tylko i wyłącznie na drodze postępowania cywilnego. Organ wyjaśnił również, że Skarżący nie przedłożył orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] czerwca 1951 r. Poszukiwanie powyższego aktu przez organ również nie przyniosły rezultatu. Wobec powyższego, w ocenie Wojewody postępowanie w sprawie zwrotu przejętych nieruchomości nie może być wszczęte, bowiem organ administracji nie jest władny o tym orzekać. Dochodzenie zwrotu nieruchomości możliwe jest tylko na drodze postępowania cywilnego. W sprawie brak jest przepisu prawnego dającego organowi podstawy do orzekania o zwrocie nieruchomości i tym samym do wydania decyzji administracyjnej w tym zakresie. Organ drugiej instancji utrzymując w mocy postanowienie Wojewody wskazał, że w niniejszej sprawie nie jest możliwe wszczęcie postępowania w przedmiocie zwrotu gospodarstwa bowiem jest to bowiem spór cywilny, który rozstrzygnąć może jedynie sąd powszechny. Nie jest również możliwe wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] L. dz. [...] z dnia [...] czerwca 1951 r. Minister wskazał, że w toku postępowania odnaleziono jedynie dokumenty pośrednio świadczące o przejęciu gospodarstwa rolnego na podstawie powołanego orzeczenia, nie odnaleziono jednak powyższego orzeczenia. W ocenie organu drugiej instancji nie jest możliwe wszczęcie a następnie prowadzenie postępowania nadzwyczajnego w stosunku do aktu administracyjnego jedynie na podstawie domniemania jego istnienia, przy braku bezpośrednich dowodów, że akt taki w ogóle istniał. Minister podkreślił, że nie jest możliwe ustalenie, czy zaistniały przesłanki określone w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. gdy brak jest tego aktu administracyjnego, dla oceny legalności jest bowiem niezbędne zbadanie samej treści aktu. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji powołał art. 61a § 1 k.p.a., zaś Minister – art. 138 § 1 k.p.a. Nie zgadzając się z powyższymi rozstrzygnięciami Skarżący wniósł skargę do tutejszego Sądu podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez uznanie, że w sprawie nie istnieje decyzja o przejęciu gospodarstwa rolnego po M. i M. K. na własność Skarbu Państwa oraz naruszenie prawa proceduralnego poprzez odmowę stwierdzenia nieważności tej decyzji. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i orzeczenie co do istoty sprawy. W toku rozprawy, pełnomocnik Skarżącego uzupełnił skargę, wskazując, że na podstawie art. 145 § 1 pkt a) i c) p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a. wnosi o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia, na podstawie art. 145 a p.p.s.a. wnosi o zobowiązanie organu do wydania postanowienia o wszczęciu postępowania, oraz wniósł o zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Skarga jest uzasadniona, zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji naruszają przepisy prawa, to jest art. 7, art. 77 § 1 i 80 k.p.a. w stopniu uzasadniającym ich wyeliminowanie z obrotu. Na wstępie wskazać należy, że sąd co do zasady podziela stanowisko organu, że w zakresie, w jakim Skarżący wnosił o zwrot gospodarstwa, odszkodowanie czy też przyznanie gospodarstwa zamiennego (żądania sformułowane w pismach Skarżącego z dnia [...] lutego 2007 r., z dnia [...] kwietnia 2010 r., 1[...] sierpnia 2010 r., [...] lutego 2013 r. [...] lutego 2014 r.) nie było możliwe wszczęcie postępowania administracyjnego, brak jest bowiem przepisu prawa, który upoważniałby organ do rozstrzygania w tym zakresie o żądaniach Skarżącego. Wobec powyższego, w tym zakresie organ postąpił prawidłowo uznając, że skoro postępowanie w tym zakresie nie może być wszczęte zachodzi podstawa do zastosowania art. 61a §1 k.p.a. Jednak z uwagi na sposób sformułowania obu postanowień nie było możliwe ich uchylenie w części, w której naruszają one przepisy postępowania. Skarżący w piśmie z dnia [...] lutego 2013 r. wskazał, że wnosi o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] [...] H. z dnia [...] czerwca 1951 r. Skarżący nie przedłożył jednak powyższego orzeczenia, również czynności podjęte przez organ nie doprowadziły do jego odnalezienia. Przed przystąpieniem do dalszych rozważań sąd wskazuje, że co do zasady podziela stanowisko organ zgodnie z którym w sytuacji w której nie jest możliwe odnalezienie aktu objętego wnioskiem o stwierdzenie nieważności, winno być wydane postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w trybie art. 61a § 1 k.p.a. Brak aktu administracyjnego, który miałby podlegać kontroli w trybie nadzwyczajnym uznać należy bowiem za inną uzasadnioną przyczynę, z powodu której postępowanie nie może być wszczęte. Sąd podziela bowiem w pełni stanowisko organu, zgodnie z którym brak jest podstaw do czynienia ustaleń co do tego, czy określony akt administracyjny dotknięty jest sankcją nieważności wyłącznie na podstawie wzmianek o jego wydaniu w innych dokumentach (pismo Ministra Rolnictwa z dnia 26 czerwca 1969 r.) . Nie jest również możliwe czynienie ustaleń co do ważności orzeczenia na podstawie odnalezionego przez organ ręcznego odpisu obejmującego podstawę prawną i 71 pozycji nieruchomości, z uwagi na fakt, że odnaleziony fragment nie może być uznany za decyzję jako nie zawierający wszystkich wymaganych przez k.p.a. elementów. W niniejszej sprawie organ podjął czynności mające na celu odnalezienie orzeczenia z [...] czerwca 1951 r. zwracając się do Starosty [...] (pisma z dnia [...] sierpnia 2010 r., [...] października 2010 r., [...] października 2010 r., [...] listopada 2010 r.), Archiwum Państwowego w [...] (pismo z dnia [...] października 2010 r.), Starosty [...] (pismo z dnia [...] października 2010 r.) archiwum Ministerstwa Rolnictwa (pismo z dnia [...] kwietnia 2012 r.), czy Sądu Rejonowego w [...]. (pismo z dnia [...] czerwca 2014 r.) Powyższe podmioty nie odnalazły orzeczenia z [...] czerwca 1951 r. Aktu tego nie odnaleziono również w Archiwum Państwowym w [...]. Oddział w [...] ani Archiwum Akt Nowych w [...]., Instytucie Pamięci Narodowej Oddział w [...]., Wojewódzkim Biurze Geodezji w [...]., Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...] Tym niemniej w ocenie sądu możliwe jest podjęcie jeszcze dodatkowych czynności mających na celu odnalezienie orzeczenia z dnia [...] czerwca 1951 r. W piśmie z dnia [...] grudnia 2013 r. organ pierwszej instancji zwrócił się do Starosty [...] o wskazanie numerów ksiąg wieczystych prowadzonych dla nieruchomości przejętych przez Państwowy Fundusz Ziemi. Odpowiadając na powyższe pismo Starosta wyjaśnił, że nie ma takich danych, i wskazał, że księgi wieczyste dla nieruchomości z tego terenu prowadzone są przez Sąd Rejonowy w [...]. (pismo Starosty z dnia [...] marca 2014 r.). Wojewoda pismem z dnia [...] czerwca 2014 r. zwrócił się do Sądu Rejonowego informując, że poszukuje orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...]. z dnia [...] czerwca 1951 r. znak [...][...]. w sprawie przejęcia na rzecz Skarbu Państwa gruntów (gospodarstw) nie będących w faktycznym władaniu właścicieli, położonych we wsi [...]. gminy [...]., powiatu [...]. Organ wskazał również, że z informacji Starosty wynika, iż księgi wieczyste prowadzone dla nieruchomości PFZ powstałych w wyniku przejęcia na własność Państwa mienia we wsi [...]. prowadzone są przez VI Wydział Ksiąg Wieczystych w [...]. W związku z powyższym poprosił o przesłanie uwierzytelnionej kopii tego orzeczenia, jeżeli znajduje się w zbiorze dokumentów do tej księgi. W odpowiedzi Sąd wyjaśnił, że nie może odnaleźć żądanego dokumentu bowiem nie zostały wskazane numery ksiąg, w których może się znajdować a sąd prowadzi kilkaset ksiąg wieczystych, w których jako właściciel wpisany jest Skarb Państwa albo PFZ. Sąd rozpoznający sprawę wskazuje w tym miejscu, że w piśmie z dnia [...] marca 2013 r. Starosta podał numery ksiąg wieczystych prowadzonych dla nieruchomości, obejmujących działki, które jak ustalono w toku postępowania, wskazane były w ewidencji gruntów jako będące w posiadaniu "[...]". Do akt administracyjnych dołączone zostały również dokumenty stanowiące podstawę wpisu obecnych właścicieli powyższych nieruchomości do ewidencji gruntów, w tym akty notarialne czy też decyzje administracyjne. W ocenie sądu organ administracji prowadząc postępowanie winien był zwrócić się do Sądu Rejonowego w [...] z zapytaniem, czy w aktach ksiąg wieczystych prowadzonych dla powyższych nieruchomości, ewentualnie w aktach ksiąg wieczystych, z których odłączono działki objęte księgami wieczystymi wskazanymi przy piśmie Starosty z dnia [...] marca 2013 r. znajduje się odpis orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...]. z dnia [...] czerwca 1951 r. znak [...][...]., a jeśli tak o nadesłanie jego uwierzytelnionej kopii. Zaniechanie powyższej czynności stanowi w ocenie sądu naruszenie przepisów postępowania to jest art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wskazane zostało, że organ pierwszej instancji przeanalizował wszystkie Dzienniki Urzędowe Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...]. z lat 1951 – 1971 i w żadnym z nich nie odnaleziono publikacji takiego aktu. Sąd stwierdza, że w aktach administracyjnych znajduje się adnotacja służbowa o przeanalizowaniu Dzienników Urzędowych Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...]. z lat 1951 – 1971, która jednak nie jest opatrzona podpisem pracownika, stanowi jedynie wydruk komputerowy. Sąd wskazuje w tym miejscu, że zgodnie z art. 72 § 1 k.p.a. czynności organu administracji publicznej, z których nie sporządza się protokołu, a które mają znaczenie dla sprawy lub toku postępowania, utrwala się w aktach w formie adnotacji podpisanej przez pracownika, który dokonał tych czynności. Zaniechanie podpisania adnotacji oznacza, że nie może być ona uznana za potwierdzenie dokonania przez organ sprawdzenia treści Dzienników Urzędowych Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...]. Wobec powyższego, ponownie rozpoznając sprawę organ zwróci się do Sądu Rejonowego w [...]. jak również udokumentuje fakt przeprowadzenia badania treści Dzienników Urzędowych Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...]. z lat 1951 – 1971, ewentualnie podejmie inne czynności jakie w jego ocenie okażą się uzasadnione dla odszukania przedmiotowego orzeczenia. Po przeprowadzeniu tych czynności podejmie stosownie rozstrzygnięcie. Sąd wskazuje, że w niniejszej sprawie brak było podstaw do zastosowania art. 145a p.p.s.a. i nakazania organowi podjęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia z dnia [...] czerwca 1951 r. Na obecnym etapie postępowania nie można stwierdzić, czy orzeczenie to istnieje a w konsekwencji nie można wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia jego nieważności. Z powyższych przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a. uchylił postanowienia organów obu instancji orzekając o zwrocie wpisu sądowego na rzecz Skarżącego na podstawie art. 200 p.p.s.a.