I SA/Wa 613/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Magdalena Durzyńska, sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak (spr.), Protokolant referent Aneta Suchecka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi M. P. na niewykonanie przez Prezydenta [...] wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 lutego 2021 r., sygnatura akt I SAB/Wa 295/20 1. wymierza Prezydentowi [...] grzywnę w wysokości 200 (dwieście) złotych; 2. stwierdza, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz skarżącego M. P. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. M. P. (dalej, jako: skarżący), pismem z dnia 3 lutego 2022 r. (data wpływu do organu) wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o wymierzenie grzywny Prezydentowi m.st. Warszawy w związku z niewykonaniem przez organ wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 lutego 2021 r. sygn. akt I SAB/Wa 295/20. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że wyrokiem z dnia 23 lutego 2021 r. sygn. akt I SAB/Wa 295/20 Sąd uwzględnił skargę na bezczynność Prezydenta m. st. Warszawy w postępowaniu dotyczącym rozpoznania wniosku o ustanowenia prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w Warszawie przy ul. [...] ozn. Nr [...], jednocześnie stwierdzając, iż bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W wyroku zobowiązał organ do rozpoznania wniosku w terminie 4 miesięcy od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem. Jak wskazał skarżący, po ww. wyroku Prezydent m. st. Warszawy nadal nie podejmował czynności w sprawie, skierowane ponaglenie z dnia 4 listopada 2021 r. pozostawił bez żadnej odpowiedzi, podobnie jak wezwanie z dnia 4 grudnia 2021 r. do wykonania wyroku z dnia 23 lutego 2021 r., skierowane w trybie art. 52 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej, jako: P.p.s.a.). Od dnia zwrotu akt Prezydent m. st. Warszawy nie podjął w istocie żadnych czynności mających na celu zgromadzenie materiału dowodowego w sprawie, tym samym koniecznym i zasadnym okazało się wystąpienie ze skargą w trybie art. 154 P.p.s.a. Skarżący dodał, że jako osoba starsza czuje się lekceważony, ma poczucie krzywdy i bezsilności. Sposób prowadzenia postępowania przez organ rodzi uzasadnioną obawę, iż decyzja nie zostanie w najbliższych miesiącach wydana, co skukuje poczuciem, że postępowanie nie zostanie zakończone za życia skarżącego, który ma 80 lat. Skarżący rozumie trudności w pracy organu wywołane brakami kadrowymi, czy stanem epidemii, jak również ma świadomość stopnia skomplikowania sprawy jednakże, w jego ocenie, termin zakreślony przez Sąd w wyroku z dnia 23 lutego 2021 r. był terminem adekwatnym do podjęcia efektywnych działań w sprawie. Mając powyższe na uwadze wniesiono o: 1. Wymierzenie Prezydentowi m. st. Warszawy grzywny w maksymalnej ustawowej wysokości z tytułu niewykonania wyroku, 2. Stwierdzenie, iż niewykonanie wyroku miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. Zasądzenie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w maksymalnej wysokości z tytułu niewykonania wyroku, 4. Zasądzenie na rzecz skarżącego od organu kosztów postepowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że na bieżąco podejmuje czynności niezbędne do zakończenia postępowania i wydania ostatecznego rozstrzygnięcia, które będzie zgodne z przepisami prawa, stanem faktycznym i prawnym. Nie bez znaczenia, zdaniem organu, pozostaje fakt, że miał okazję podejmować czynności w postępowaniu dopiero po ostatecznym stwierdzeniu nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej z 5 lipca 1955 r., którą odmówiono przyznania prawa własności czasowej na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz.U. z 1945 r. Nr 50, poz. 279). Nastąpiło to decyzją z dnia 19 czerwca 2019 r. Dalej organ zwrócił uwagę, że w okresie od 1 grudnia 2020 r. do 1 września 2021 r. tj. przez 9 miesięcy akta sprawy pozostawały poza organem w związku ze skargą na bezczynność skierowana do sądu administracyjnego. Niezwłocznie po zwrocie akt do organu, przystąpił on do zlecenia opinii biegłego z zakresu geodezji w postaci opracowania mającego na celu rozliczenie dawnej nieruchomości we współczesnych działkach ewidencyjnych, co jest niezbędne dla określenia przedmiotu postępowania i wydania rozstrzygnięcia w sprawie. W dniu 2 marca 2022 r. opinia taka została przedłożona do akt przez biegłego geodetę. W dniu 4 marca 2022 r. do stron zostało przesłane zawiadomienie w trybie art. 10 K.p.a. Organ podniósł także, że skomplikowanie i złożoność sprawy sprawiają, że rozpoznanie podania i wydanie decyzji nie może nastąpić w czasie tak krótkim, jak oczekiwałaby strona. Pominięcie koniecznych wyjaśnień czy rezygnacja ze zgromadzenia dodatkowych dowodów mogłoby odbić się na prawidłowości i zgodności z prawem wydawanej decyzji. Zdaniem organu, w czasie gdy dysponował aktami sprawy, podejmował na bieżąco czynności zmierzające do wykonania wyroku z dnia 23 lutego 2021 r. W związku z powyższym żądanie skarżącego dotyczące wymierzenia grzywny, jak i świadczenia pieniężnego, jest nieuzasadnione. W piśmie z dnia 3 czerwca 2022 r. organ poinformował, że w dniu 1 czerwca 2022 r. wydał decyzję nr 222/SD/2022, kończącą postępowanie w sprawie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na nieruchomości warszawskiej przy ul. [...], ozn. Jako hip. Nr [...]. Decyzja ta został sprostowana postanowieniem z dnia 2 czerwca 2022 r. nr 231/SD/2022. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona, co skutkować musi wymierzeniem Prezydentowi m. st. Warszawy grzywny. Przedmiotowa skarga została złożona w trybie art. 154 § 1 P.p.s.a. Przepis ten stanowi, że w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 2). Wykonanie wyroku lub załatwienie sprawy po wniesieniu skargi, o której mowa w § 1, nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania lub oddalenia skargi (§ 3). Osobie, która poniosła szkodę wskutek niewykonania orzeczenia sądu, służy roszczenie o odszkodowanie na zasadach określonych w Kodeksie cywilnym (§ 4). Odszkodowanie, o którym mowa w § 4, przysługuje od organu, który nie wykonał orzeczenia sądu. Jeżeli organ w terminie trzech miesięcy od dnia złożenia wniosku o odszkodowanie nie wypłacił odszkodowania, uprawniony podmiot może wnieść powództwo do sądu powszechnego (§ 5). Grzywnę, o której mowa w § 1, wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów (§ 6). Nadto, uwzględniając skargę sąd może przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (§ 7). W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 lutego 2021 r., sygn. akt I SAB/Wa 295/20, zobowiązał Prezydenta m. st. Warszawy do rozpoznania wniosku z dnia 20 września 1949 r. o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...], ozn. jako hip. [...], w terminie czterech miesięcy, od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Akta sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem Sądu wpłynęły do organu 1 września 2021 r., zatem wyznaczony przez Sąd termin rozpoznania wniosku upłynął w dniu 1 stycznia 2022 r. Okolicznością niesporną jest, że do dnia wniesienia skargi w niniejszej sprawie, mimo uprzedniego wezwania organu przez skarżącego do wykonania prawomocnego wyroku, Prezydent nie rozstrzygnął sprawy objętej przedmiotowym wnioskiem. Zrobił to dopiero decyzja z dnia 1 czerwca 2022 r. Skoro zaś Prezydent w terminie wyznaczonym wyrokiem Sądu z dnia 23 lutego 2021 r. sprawy nie załatwił, a wyrok ten zobowiązywał organ nie tylko do rozstrzygnięcia sprawy, ale i do dokonania tego w określonym w nim terminie, to w tym stanie rzeczy wniosek o wymierzenie Prezydentowi m. st. Warszawy grzywny, jest niewątpliwie uzasadniony. Zważyć bowiem należy, że niewykonywanie wyroków sądów - niezależnie od tego czy są to wyroki sądów administracyjnych (jak w niniejszej sprawie), czy sądów powszechnych - w demokratycznym państwie prawnym nie może być tolerowane. W szczególności nie można zaakceptować, czy też usprawiedliwiać sytuacji, gdy wyroki sądów nie są respektowane przez organy władzy publicznej. Taka sytuacja wszak prowadzić musi nieuchronnie do podważania zaufania jednostek do tych organów, jak też szerzej do samej władzy publicznej. Świadczy przy tym o braku poszanowania prawa przez organy, które same zobowiązane są do jego stosowania. Nadto wyjaśnić należy, że przez niewykonanie wyroku należy rozumieć pozostawanie w bezczynności w podjęciu lub kontynuacji postępowania administracyjnego mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną lub w innej formie przewidzianej prawem. O niewykonaniu wyroku można zatem mówić wówczas, gdy takie rozstrzygnięcie – bez względu na jego treść i zakres poprzedzającego go postępowania – nie zostało wydane bądź nie podjęto innych czynności zmierzających do załatwienia sprawy. (Dauter B., Kabat A., Niezgódka-Medek M., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. LEX/el. 2021). Niewykonanie wyroku, o jakim mowa w art. 154 § 1 P.p.s.a., ma miejsce także wtedy, gdy organ wprawdzie wykonał wyrok, lecz z przekroczeniem wyznaczonego terminu. Wobec powyższego uznać należało w tej sprawie, że konieczne jest wymierzenie organowi grzywny w wysokości 200 złotych, która to kwota mieści się w wymiarze grzywny określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. i jest adekwatna z punktu widzenia wielkości przekroczenia terminu załatwienia sprawy wyznaczonego przez Sąd i podjętych przez organ czynności. Sąd wziął też pod uwagę, iż Prezydent m. st. Warszawy w dniu 1 czerwca 2022 r. wydał decyzję kończącą postępowanie w sprawie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na nieruchomości warszawskiej przy ul. [...], ozn. Jako hip. Nr [...]. Jak wyżej wskazano, rozpoznając sprawę stosownie do treści art. 154 § 2 P.p.s.a. sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). W ocenie Sądu taka sytuacja nie zaistniała w niniejszej sprawie. Obecna bezczynność organu, która wystąpiła po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 lutego 2021 r. sygn. akt I SAB/Wa 295/20, nie ma charakteru rażącego naruszenia prawa. W sprawie niniejszej Sąd, oceniając charakter bezczynności Prezydenta, wziął pod uwagę przede wszystkim czas przekroczenia wyznaczonego przez Sąd terminu do załatwienia sprawy (5 miesięcy), a także okoliczność, że organ nie był zupełnie bezczynny, lecz podejmował w sprawie czynności wyjaśniające - zlecił wykonanie opinii przez biegłego geodetę, a po uzyskaniu opinii biegłego wydał decyzję, wykonując tym samym wyrok z dnia 23 lutego 2021 r. sygn. akt I SAB/Wa 295/20. Odnosząc się do wniosku o przyznanie od organu sumy pieniężnej należy zwrócić uwagę na fakt, że ocena czy okoliczności sprawy uzasadniają zastosowanie tego środka pozostawiona została do uznania sądowi. Ocena ta powinna uwzględniać wszystkie istotne okoliczności sprawy i powinna być przeprowadzona przez sąd szczególnie wnikliwie. Decyzja sądu co do przyznania sumy pieniężnej powinna być w pierwszym rzędzie uwarunkowana celem skargi na niewykonanie wyroku, którym jest doprowadzenie do zakończenia postępowania. W tym kontekście widzieć także należy dyscyplinowanie organu. To, że przyznanie sumy pieniężnej ma charakter kompensacyjny, nie podważa stanowiska, że może być ona przyznana tylko w sytuacji, gdy to przyznanie jest potrzebne dla osiągnięcia podstawowego celu orzeczenia rozstrzygającego skargę na niewykonanie wyroku, tj. zwalczenia stanu bezczynności organu po wyroku zobowiązującym do wydania decyzji w określonym czasie. Sąd uznał, że w okolicznościach tej sprawy nakładanie na organ dodatkowych sankcji finansowych byłoby niecelowe. Nadto zdaniem Sądu, tego rodzaju sankcja dodatkowa jest zarezerwowana dla szczególnie jaskrawych przypadków niewykonywania wyroków sądów administracyjnych. W niniejszej sprawie taki przypadek nie zachodził, dlatego też w tym zakresie Sąd skargę oddalił. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 154 § 1 i § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 P.p.s.a. orzeczono jak w pkt 1 i 2 sentencji wyroku. Na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzeczono jak w pkt 3 sentencji wyroku. W przedmiocie kosztów postępowania w pkt 4 sentencji wyroku orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1c w rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz.1800), uznając że koszty sądowe stanowi wpis od skargi w kwocie 200 złotych, wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie 480 złotych oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17 złotych.