I SA/Wa 616/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich Sędziowie: WSA Emilia Lewandowska (spr.) WSA Dariusz Pirogowicz Protokolant specjalista Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 września 2013 r. sprawy ze skargi M.S. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, decyzją z [...] stycznia 2013 r. nr [...], utrzymał w mocy własną decyzję z [...] grudnia 2012 r. nr [...], którą odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z [...] maja 1981 r. nr [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] marca 1981 r. nr [...] oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydenta Miasta P. z [...] grudnia 1980 r. nr [...]. Z ustaleń organu nadzoru wynika, że Prezydent Miasta P. decyzją z [...] grudnia 1980 r. przyznał na rzecz M.P., J.P. i M.S. odszkodowanie w łącznej wysokości [...] zł jako następcom prawnym byłej właścicielki nieruchomości położonej w P. przy ul. [...], oznaczonej nr [...] o pow. [...] m2 – I.P.. Opisana nieruchomość przeszła z mocy prawa na własność Państwa na podstawie zarządzenia Prezydenta Miasta P. z [...] maja 1979 r. nr [...] w sprawie ustalenia i podziału terenów budownictwa jednorodzinnego. Decyzja organu I instancji, ustalająca odszkodowanie, została utrzymana w mocy decyzją Wojewody [...] z [...] marca 1981 r. Ostateczną decyzją z [...] maja 1981 r. nr [...] Minister Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska odmówił stwierdzenia nieważności powyższych decyzji organów obu instancji wydanych w przedmiocie ustalenia odszkodowania. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji nieważnościowej z dnia [...] maja 1981 r. wystąpił J.P.. Organ nadzoru rozpatrując ten wniosek stwierdził, że decyzja Ministra Administracji Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z [...].05.1981 r. została wydana w oparciu o przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 1960 r. Nr 30, poz. 168) oraz na podstawie ustawy z 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. nr 27, poz. 192), ustawy z dnia 22 listopada 1973 r. o zmianie ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1973 r. Nr 48 poz. 282) oraz ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r., Nr 10, poz. 64) zarządzenia Prezydenta Miasta P. nr [...] z dnia [...].05.1979 r. w sprawie ustalenia i podziału terenów budownictwa jednorodzinnego (Dz. Urz. Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia [...].07.1979 r. Nr [...], poz. [...]) oraz zarządzenia Prezydenta Miasta P. nr [...] z dnia [...] lipca 1980 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek odszkodowania za grunty wywłaszczane lub nabywane na rzecz Skarbu Państwa (Dz. Urz. Wojewódzkiej Rady Narodowej z 1980 r., Nr [...], poz. [...]). W związku z tym rozpatrzenie prawidłowości decyzji nadzorczej z dnia [...].05.1981 r. należy opierać właśnie na podstawie przepisów ww. aktów. Organ wskazał, że zgodnie z art. 10 ustawy o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach odszkodowanie było wypłacane na podstawie przepisów o wywłaszczaniu nieruchomości. Zgodnie zaś z art. 8 ust. 8 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości odszkodowanie za grunt w mieście określano według zasad wymienionych w tym przepisie. W przedmiotowej sprawie wywłaszczeniu podlegała nieruchomość o pow. [...] m2 z całej nieruchomości o ogólnej powierzchni [...] m2. Minister Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska skontrolował prawidłowość zastosowania zasad ustalania odszkodowania przez organ odszkodowawczy oraz sprawdził niezbędne wyliczenia. Tym samym właściwie stwierdził, ze odszkodowanie za przejmowany grunt na rzecz Skarbu Państwa ustalone w kwocie [...] zł za 1 m2 przejętej nieruchomości było zgodne z przepisami prawa. Byli właściciele faktycznie utracili grunt o pow. [...] m2 zatem, w ocenie organu nadzoru, za tę powierzchnię przyznano im odszkodowanie. Organ stwierdził również, że właścicielom zostały nadane działki powstałe z parcelacji wywłaszczonej nieruchomości i to na jednej z nich – działce nr [...], znajdował się [...], za który domagają się odszkodowania. Organ nadzoru stwierdził, że badana decyzja nadzorcza z [...].05.1981 r. nie zawiera wady rażącego naruszenia prawa, która powodowałaby konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Jednocześnie organ nie stwierdził, aby decyzja ta wypełniała którąkolwiek z przesłanek nieważności wskazanych w art. 156 § 1 kpa. W skardze na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej M.S. zarzuciła: 1. błąd w ustaleniach faktycznych polegający przede wszystkim na błędnym przyjęciu przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, iż J.P., M.P. oraz M.S. otrzymali odszkodowanie za przejętą na własność Państwa nieruchomość, w wysokości [...] zł (wg decyzji z dnia [...] grudnia 1980 r.) obejmującą odszkodowanie za nieruchomość, w sytuacji gdy przy wydawaniu przedmiotowych decyzji w zakresie przyznania stosownego odszkodowania całkowicie pominięto wartość [...], który to wchodzi w skład nieruchomości przejętej na własność Skarbu Państwa, co skutkowało bezpośrednio zaniżeniem wartości należnego odszkodowania, 2. przepis art. 107 § 3 kpa poprzez niewskazanie w treści uzasadnienia decyzji, dowodów na których oparł się organ administracji publicznej, w zakresie jakim stwierdził, iż przedmiotowy [...] wszedł w skład parceli przyznanej na rzecz jednego z współwłaścicieli, a nie na rzecz Państwa, co skutkowało wydaniem błędnej decyzji. Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżąca wniosła o: 1. uchylenie decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] stycznia 2013 r. w sprawie o sygn. akt [...] utrzymującej w mocy decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] grudnia 2011 r. w sprawie o sygn. akt [...], 2. uchylenie decyzji Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] grudnia 2011 r. w sprawie o sygn. akt [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia [...] maja 1981 r. znak: [...], 3.stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia [...] maja 1981 r. utrzymującej w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 1981 r. o nr [...], która to utrzymywała decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] grudnia 1980 r. nr [...]. 4. zasądzenie na rzecz pełnomocnika skarżącej, zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest nieuzasadniona. Przedmiotem kontroli w postępowaniu nadzorczym, zakończonym zaskarżoną do Sądu decyzją, była decyzja nadzorcza Ministra Administracji i Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z [...] maja 1981 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] marca 1981 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydenta Miasta P. z [...] grudnia 1980 r. ustalającej odszkodowanie za nieruchomość położoną w P. przy ul. [...], oznaczoną nr [...] o pow. [...] m2 na rzecz M.P., J.P. i M.S.. W tym miejscu należy wskazać na niektóre podstawowe zasady regulujące postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej. Decyzja w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest decyzją w nowej sprawie. W piśmiennictwie wyróżnia się dwa rodzaje spraw administracyjnych: administracyjne-materialne i administracyjne procesowe. Sprawy administracyjne materialne to te, które mają podstawy prawne w normie prawa materialnego. Sprawy administracyjne procesowe to te, które mają podstawy prawne w prawie procesowym. Zróżnicowanie przedmiotu postępowania administracyjnego ze względu na rodzaj spraw administracyjnych jest podstawą do odrębnego unormowania przepisami K.p.a. dwóch rodzajów postępowania administracyjnego: postępowania zwykłego i postępowania nadzwyczajnego. Przedmiotem postępowania zwykłego jest sprawa administracyjna materialna, zaś przedmiotem postępowania nadzwyczajnego jest sprawa administracyjna procesowa (vide: B. Adamiak: "Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej" PiP z 2001 r., nr 8, str. 29 i in.). W rozpoznawanej sprawie przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej nie była zwykła decyzja podjęta w sprawie administracyjnej materialnej, ale decyzja podjęta w trybie postępowania nadzwyczajnego zakończonego decyzją w odrębnej sprawie administracyjnej procesowej – decyzja Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z [...] maja 1981 r. Należy w takim wypadku ze szczególną wnikliwością oddzielić materię decyzji weryfikowanej od materii decyzji zapadłej w sprawie administracyjnej materialnej – w tym wypadku decyzji Wojewody [...] z [...] marca 1981 r. i utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydenta Miasta P. z [...] grudnia 1980 r. Kontroli pod względem występowania jednej z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa podlega w takim wypadku tylko i wyłącznie decyzja procesowa, przy czym wady te muszą tkwić wyłącznie w tej decyzji oraz poprzedzającym jej wydanie postępowaniu administracyjnym. Nie ma w tej sytuacji jakichkolwiek podstaw prawnych do sięgania do ewentualnych wad tkwiących w decyzji administracyjnej materialnej z 1981 r. oraz w poprzedzającym wydanie tej decyzji postępowaniu. Decyzją z [...] grudnia 1980 r. wydaną przez Prezydenta Miasta P. zostało przyznane odszkodowanie za nieruchomość przejętą na rzecz Skarbu Państwa o pow. [...] m2, szczegółowo opisaną w decyzji. W punkcie I decyzji wskazano, że przyznane tą decyzją odszkodowanie obejmuje tylko odszkodowanie za grunt. W uzasadnieniu tej decyzji organ podał, że nasadzeń roślinnych i nakładów budowlanych na przejętej nieruchomości biegli nie stwierdzili. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Wojewodę [...] decyzją z [...] marca 1981 r. Decyzje te następnie były poddane kontroli w postępowaniu o stwierdzenie ich nieważności, które zostało zakończone decyzją Ministra Administracji Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z [...] maja 1981 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji wydanych w postępowaniu zwykłym. Organ nadzoru skontrolował więc decyzje ustalające odszkodowanie za przejęty grunt pod względem ich zgodności z prawem a także wystąpienie innych przesłanek nieważności wymienionych w art. 156 § 1 kpa. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności tej decyzji zakończonym zaskarżoną do Sądu decyzją, organ nadzoru, obowiązany więc był ocenić, czy decyzja ta i poprzedzające jej wydanie postępowanie administracyjne nie jest dotknięte którąkolwiek wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 kpa i stwierdził, że takie wady nie zaistniały w badanym postępowaniu. Taką ocenę organu Sąd podziela. Skarga sporządzona przez profesjonalnego pełnomocnika również nie wskazuje jaką wadą nieważności, w ocenie skarżącej, dotknięte jest kontrolowane postępowanie nadzorcze. Cała skarga oparta jest na wskazaniu, że odszkodowanie zostało ustalone błędnie gdyż pominięto wartość [...], który znajdował się na przejętej nieruchomości co skutkowało zaniżeniem wysokości należnego odszkodowania. Okoliczność ta nie może podlegać ocenie w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] maja 1981 r. odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji odszkodowawczych. W decyzji ustalającej odszkodowanie, zapadłej w postępowaniu zwykłym, organ jednoznacznie wskazał, że odszkodowanie to jest tylko za grunt. Skoro kwestia odszkodowania za [...] nie była przedmiotem rozstrzygnięcia decyzji odszkodowawczych zapadłych w trybie zwykłym to i kwestia ta nie mogła być przedmiotem badania w postępowaniu nieważnościowym zakończonym decyzją Ministra Administracji Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z [...] maja 1981 r. Zatem kwestia odszkodowania za [...] nie może stanowić przedmiotu badania w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nadzorczej z [...] maja 1981 r. Kwestia odszkodowania za [...] nie pozostaje w bezpośrednim związku z postępowaniem dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji nadzorczej z [...] maja 1981 r. W tym postępowaniu nie jest dopuszczalne dokonanie oceny zgodności z prawem decyzji odszkodowawczej z [...] grudnia 1980 r. a do takiej ingerencji w postępowanie zwykłe sprowadzają się zarzuty skargi i z tego względu skarga jako niezasadna podlega oddaleniu . Mając powyższe na uwadze Sąd na zasadzie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.