I SA/Wa 618/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Miernik Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Dargas (spr.) Sędzia WSA Elżbieta Lenart Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2011 r. sprawy ze skargi H. W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie przejęcia przez Skarb Państwa nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz H. W. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] Minister Infrastruktury utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] odmawiającą wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] września 1977 r. Nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] sierpnia 1977 r. Nr [...] o przejęciu na własność Skarbu Państwa nieruchomości położonych w P. przy ul. [...], oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki nr [...] o łącznej powierzchni [..] m2 zapisanych w księgach wieczystych KW Nr [...] i KW Nr [...] jako własność S. i S. małż. W. do [...] części, R. W. do [...] części i H. W. do [...] części i ustaleniu na rzecz w/w osób odszkodowania. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny: Ostateczną decyzją z dnia [...] września 1977 r. nr [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] sierpnia 1977 r. nr [...] o przejęciu na własność Skarbu Państwa w/w nieruchomości i ustaleniu odszkodowania. Wnioskiem z dnia [...] marca 2006 r. H. W. wystąpił do Prezydenta Miasta P. o wznowienie postępowania zakończonego powyższą decyzją wskazując jako podstawę wznowienia art. 145 § 1 pkt 1 i 2 kpa i fakt, iż zarówno w zatwierdzonym przez Prezydenta Miasta P. Zarządzeniu nr [...] z dnia [...] października 1977 r. jak i w wydanej przez Urząd decyzji [...] została poświadczona nieprawda, bowiem zarówno powyższe zarządzenie, jak i wydana na jego podstawie decyzja nie były zgodne z planem zagospodarowania przestrzennego [...]. H. W. podkreślił, że "istotne dla sprawy dowody tj. Zarządzenie nr [...] oraz projekt podziału okazały się fałszywe". Prezydent Miasta P. przekazał wniosek o wznowienie postępowania według właściwości, Wojewodzie [...]. Wojewoda [...] stwierdził, iż wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] września 1977 r. pochodzi od strony postępowania oraz został złożony w ustawowym terminie. Organ I instancji orzekający w przedmiocie wznowienia postępowania dokonał ustaleń na okoliczność, czy wynik toczących się z inicjatywy H. W. postępowań przed sądem powszechnym i organami ścigania może mieć istotny wpływ na dopuszczalność wznowienia tj. czy postępowania te zmierzają do ustalenia orzeczeniem sądu, bądź innego właściwego organu, faktu [...]. Ustalono, że przedmiotem postępowania przed Sądem [...] jest kwestia prawidłowości ustanowienia aktem notarialnym z dnia [...] października 1974 r. Rep. Nr [...], odrębnej własności lokali w budynku mieszkalnym posadowionym na nieruchomości położonej w P. przy ul. [...]. W ocenie organu wynik tego postępowania nie ma wpływu na dopuszczalność wznowienia, ponieważ nie dotyczy prawidłowości nabycia prawa własności przedmiotowej nieruchomości przez skarżącego. Również prowadzone przed organami ścigania postępowanie, zdaniem organu nie mają wpływu na dopuszczalność wznowienia niniejszego postępowania, gdyż dotyczą one istnienia wymiany dokumentów w aktach ksiąg wieczystych dotyczących nieruchomości położonych w P. przy ul. [...]. Organ I instancji ustalił, że postanowieniem z dnia [...] czerwca 2005 r. sygn. akt [...] Prokurator [...] umorzył śledztwo w sprawie [...] dokumentu w postaci aktu notarialnego nr Rep. [..] z dnia [...] marca 1973 r. poprzez [...] – tj. o przestępstwo z art. [...] kk – wobec stwierdzenia przedawnienia karalności przestępstwa, w sprawie sfałszowania dokumentu w postaci aktu notarialnego nr Rep. [..] z [...] października 1974 r. poprzez podrobienie złożonego na nim podpisu o brzmieniu "H. W." – tj. o przestępstwo z art. [...] kk – wobec stwierdzenia przedawnienia karalności przestępstwa w sprawie [...] dokumentu w postaci aktu notarialnego nr Rep. [...] z [...] czerwca 1986 r. poprzez [...] – wobec stwierdzenia braku znamion czynu zabronionego. Organ I instancji stwierdził, iż w/w akty notarialne nie stanowiły dowodów w postępowaniu o przejęcie przedmiotowej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, a więc umorzenie postępowania przez Prokuraturę [...] nie ma związku ze sprawą wznowienia kwestionowanego postępowania, a nawet gdyby [...] zostało stwierdzone orzeczeniem właściwego organu lub Sądu, to w dalszym ciągu brak byłoby podstaw do wznowienia niniejszego postępowania. Organ I instancji stwierdził, że Wojewoda [...] jest organem właściwym w niniejszej sprawie i nie zachodzi okoliczność z art. 150 § 2 kpa, gdyż we wniosku o wznowienie postępowania H. W. wskazał w sposób wyraźny, iż podstawą wznowienia w sprawie są nieprawidłowości, jakie jego zdaniem wystąpiły przy wydawaniu przez Prezydenta Miasta P. Zarządzenia nr [...] oraz decyzji z dnia [..] sierpnia 1977 r. Zarzuty popełnienia przestępstwa przy wydawaniu decyzji oraz [...] nie dotyczą postępowania odwoławczego. Wojewoda zauważył, że brak jest orzeczenia sądu lub innego właściwego organu, stwierdzającego fakt popełnienia przestępstwa zarówno przy wydawaniu decyzji przez organ I instancji, jak i II instancji. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. odmówił wznowienia postępowania stwierdzając, iż brak jest podstaw do wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] września 1977 r. utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] sierpnia 1977 r. z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 kpa, brak jest bowiem orzeczenia Sądu lub innego organu, stwierdzających fakt popełnienia przestępstwa przy wydaniu decyzji lub sfałszowania istotnego dla sprawy dowodu. Zdaniem Wojewody, na podstawie akt sprawy nie można również uznać, iż oczywiste jest popełnienie przestępstwa, a ponadto, iż wznowienie postępowania w sprawie jest niezbędne dla uniknięcia niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnej szkody dla interesu społecznego. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł H. W. Rozpatrując odwołanie Minister Infrastruktury stwierdził, iż brak jest podstaw do wyłączenia w trybie art. 150 § 2 kpa Wojewody [...] od orzekania w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego kwestionowanymi decyzjami, gdyż działalność tego organu nie stanowi przyczyny wznowienia postępowania, na którą powołuje się skarżący. Odnosząc się do kwestii podstaw wznowienia postępowania, wskazanych przez skarżącego, organ II instancji podzielił w pełni argumentację zawartą w uzasadnieniu decyzji Wojewody [...]. Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł H. W. wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu skargi podniesiono iż fakt, że Wojewoda [...] wydał decyzję odmawiającą wznowienia postępowania i oparł ją na swoich ustaleniach uzyskanych w wyniku badania przyczyn wznowienia bez wydania postanowienia o wznowieniu postępowania jest bezwzględnym naruszeniem przepisów kpa. Zdaniem skarżącego w sprawie niniejszej zachodzą również przesłanki do wyłączenia Wojewody [...] w trybie art. 150 § 2 kpa, gdyż decyzją z dnia 10 września 1977 r. Wojewoda [...] utrzymał w mocy wydaną z rażącym naruszeniem prawa decyzję z dnia [...] sierpnia 1977 r. Prezydenta Miasta P. Zdaniem skarżącego w kwestii tej znaczący jest również fakt, iż ówczesnym Wojewodą [...] był [...] oraz fakt, iż ...]. Ponadto skarżący podniósł, iż organ II instancji przed wydaniem decyzji nie zawiadomił go o zakończeniu postępowania przez co pozbawił go możliwości uzupełnienia materiału dowodowego. W uzupełnieniu skargi z dnia 5 października 2011 r. skarżący wniósł również o uchylenie decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem co oznacza, że Sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów skargę należy uznać za zasadną, aczkolwiek część jej zarzutów jest chybiona. Wskazania wymaga, że wydanie decyzji (obecnie postanowienia) odmawiającej wznowienia postępowania jest możliwe tylko w razie, gdy wznowienie postępowania z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych jest niedopuszczalne oraz gdy strona złożyła żądanie wznowienia postępowania z uchybieniem ustawowego terminu określonego w art. 148 § 1 i 2 lub art. 14a § 2 kpa. Z treści zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury oraz decyzji organu I instancji nie wynika, aby tego rodzaju warunki stanowiły podstawę decyzji o odmowie wznowienia postępowania w niniejszej sprawie. W sytuacji zaś, gdy nie zachodzą przesłanki do wydania decyzji o odmowie wznowienia postępowania, po stronie organu powstaje obowiązek wszczęcia postępowania. Wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia może nastąpić wyłącznie w formie postanowienia (art. 149 § 1 kpa). Czynności podjęte przed wydaniem wymienionego postanowienia są czynnościami procesowymi postępowania administracyjnego. W orzecznictwie administracyjnym ugruntowany jest pogląd, że wszelkie rozważania i czynności merytoryczne są na tym etapie postępowania niedopuszczalne. Należy podkreślić, że dopiero postanowienie o wznowieniu postępowania otwiera postępowanie w tej sprawie. Ocena i stwierdzenie czy przyczyna wznowienia, na którą powołuje się strona, rzeczywiście wystąpiła w sprawie i jakie z tego wynikają skutki dla rozstrzygnięcia sprawy (art. 149 § 2 kpa) mogą być wyłącznie efektem postępowania prowadzonego po wydaniu postanowienia z art. 149 § 1 kpa (por. wyrok NSA z dnia 13 listopada 1987 r. sygn. akt I SA 1326/86, ONSA 1987, Nr 2, poz. 80). Podkreślenia wymaga przy tym, że samo złożenie przez stronę podania o wznowienie postępowania nie może być utożsamiane z wszczęciem postępowania. Z uwagi na szczególny charakter postępowania wznowieniowego i unormowanie art. 149 § 1 kpa, nie znajduje tu zastosowania przepis art. 61 § 3 kpa. W niniejszej sprawie Wojewoda [...] nie wydał postanowienia o wszczęciu postępowania wznowieniowego, wskutek czego nie nastąpiło jego otwarcie. Pomimo tego organ przeprowadził postępowanie wyjaśniające oraz dokonał oceny, czy postępowanie, w którym zapadła decyzja ostateczna, było dotknięte wadliwością, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 kpa i stwierdził, że przyczyna wznowienia, na którą powołał się skarżący nie występuje w sprawie. Organ dokonał zatem ustaleń, jakich można dokonać dopiero w toku postępowania wznowieniowego tj. po wydaniu postanowienia o wznowieniu. Działaniem takim Wojewoda [...] naruszył art. 149 § 1 i § 3 kpa, a organ II instancji utrzymując w mocy decyzję wydaną z naruszeniem powołanego przepisu, sam naruszył art. 138 § 1 kpa w zw. z art. 149 § 1 i 3 kpa. Niezależnie od powyższego organy obu instancji nie przeprowadziły postępowania wyjaśniającego i nie ustaliły czy zakończona została sprawa o stwierdzenie nieważności tych samych decyzji, których dotyczy w niniejszej sprawie wniosek skarżącego o wznowienie postępowania. Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie zaś prawomocnym wyrokiem z dnia 2 marca 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 1844/04 uchylił decyzje Ministra Infrastruktury: z dnia [...] września 2004 r. i z dnia [...] maja 2004 r. odmawiające stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 1977 r. i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] sierpnia 1977 r. Sąd w wyroku tym uznał, iż kwestionowane decyzje z 1977 r. wydane zostały bez podstawy prawnej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Pomimo tego organy orzekające w niniejszej sprawie nie ustaliły, czy w sprawie stwierdzenia nieważności kwestionowanych decyzji, zapadły decyzje ostateczne, bo jeżeli tak i są one zgodne z wykładnią prawa dokonaną w w/w wyroku Sądu, to w obrocie prawnym brak byłoby przedmiotu postępowania wznowieniowego. Kwestia ta w zaskarżonej decyzji została całkowicie pominięta. Sąd uznał za niezasadne zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 150 § 2 kpa. Zgodnie z tym przepisem, w przypadku gdy przyczyną wznowienia postępowania jest działalność organu właściwego do wznowienia postępowania (wymienionego w § 1 tego przepisu) o wznowieniu postępowania rozstrzyga organ wyższego stopnia. Dewolucja kompetencji na organ wyższego stopnia następuje tylko w razie, gdy przyczyną wznowienia postępowania jest działalność organu, który wydał w sprawie decyzję ostateczną. Będzie to miało miejsce, gdy na skutek działania lub zaniechania organu nastąpiła wadliwość postępowania wyliczona w art. 145 § 1 kpa. W rozpoznawanej sprawie podstawa wznowienia (art. 145 § 1 pkt 1 i 2 kpa) wskazana przez skarżącego dotyczy działania organu I instancji – Prezydenta Miasta P. Wskazywana zaś przez skarżącego podstawa do wyłączenia Wojewody [...] właściwego do rozpoznania wniosku o wznowienie postępowania tj. fakt, iż utrzymał on w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. wydaną z rażącym naruszeniem prawa nie stanowi żadnej z przesłanek wymienionych w art. 145 § 1 kpa. Również zarzuty, iż ówczesny Wojewoda [...] był [...] nie mieszczą się w tym katalogu. Również zarzut dotyczący naruszenia art. 10 § 1 kpa przez organ II instancji należy uznać za chybiony. Co prawda organ odwoławczy nie zawiadomił skarżącego o zakończeniu postępowania i możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, jednakże uchybienie powyższe nie miało wpływu na wynik rozstrzygnięcia, gdyż organ II instancji nie przeprowadzał żadnego postępowania dowodowego, a skarżący nie wskazał dowodów, o które mógłby rozszerzyć materiał dowodowy. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji, o kosztach postępowania rozstrzygając na podstawie art. 200 tej ustawy.