I SA/Wa 618/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędziowie: WSA Jolanta Dargas (spr.) WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 5 października 2018 r. sprawy ze skargi [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] marca 2018r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy postanowienie tego samego organu z dnia [...] listopada 2017r. nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny: Nieruchomość [...] położona przy ul. [...], ozn. hip. [...] stanowiąca obecnie m.in. część działki nr [...] i działkę nr [...] (zabudowana budynkiem mieszkalnym) znajduje się na terenie objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1945r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. nr 50, poz. 279). Wcześniejsze oznaczenie nieruchomości to działka nr [...] przy ul. [...]. Z dniem [...] listopada 1945r. grunt przedmiotowej nieruchomości przeszedł na własność Gminy [...], a później Skarbu Państwa. Następnie stał się w dniu 27 maja 1990r. własnością Dzielnicy Gminy [...], co potwierdził Wojewoda [...] decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 1991 r. Obecnie przedmiotowa nieruchomość stanowi własność [...]. Orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] czerwca 1955r. nr [...] Prezydium Rady Narodowej w [...] odmówiło [...] (poprzedniczce prawnej skarżących) przyznania prawa własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomości, a Ministerstwo Gospodarki Komunalnej decyzją z dnia [...] października 1955r. nr [...] utrzymało ją w mocy. Na podstawie decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] sierpnia 1982r. nr [...] doszło do sprzedaży na rzecz dotychczasowego najemcy lokalu nr [...] położonego przy ul. [...] z równoczesnym oddaniem w użytkowanie wieczyste części gruntu, na którym usytuowany jest budynek. Decyzją z dnia [...] września 2007r. nr [...] Minister Budownictwa stwierdził, że decyzja Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] października 1955r. nr [...] oraz orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] czerwca 1955r. nr [...] zostały wydane z naruszeniem prawa w części dotyczącej udziałów w użytkowaniu wieczystym gruntu przypadającym sprzedanym lokalom nr [...] a w pozostałej części stwierdził ich nieważność. Prezydent [...] w stosunku do działek nr [...] odmówił przyznania prawa użytkowania wieczystego, zaś w stosunku do działki nr [...] ustanowił na 99 lat prawo użytkowania wieczystego na rzecz [...] w [...] części i [...] w [...] części. W dniu [...] maja 2017r. [...] wystąpiły o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] sierpnia 1982r., na podstawie której doszło do sprzedaży lokalu nr [...] ewentualnie o stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2017r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] odmówiło wszczęcia wnioskowanego postępowania nadzorczego z powodu braku interesu prawnego skarżących do zainicjowania przedmiotowego postępowania. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyły [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze ponownie rozpatrując sprawę podtrzymało dotychczasowe stanowisko. Organ wskazał, że budynek położony przy ul. [...], znajdujący się na działce nr [...] został wybudowany w 1957r., co jest okolicznością bezsporną. Zatem od momentu jego wzniesienia stanowił własność Skarbu Państwa, a obecnie [...]. Z uwagi na fakt, że budynek nie był posadowiony przed 26 października 1945r. na gruncie nie spełniał wymogu określonego w art. 5 dekretu. Skoro zatem grunt nie był zabudowany budynkiem, nie mógł pozostać własnością dawnych właścicieli. Nigdy więc nie stanowił on własności [...], a tym samym nie istnieje możliwość aby następczynie prawne dawnego właściciela nieruchomości gruntowej posiadały przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. w kwestionowaniu decyzji w zakresie sprzedaży lokali w tym budynku, tym bardziej, że nie posiadają prawa użytkowania wieczystego do gruntu, na którym budynek ten wzniesiono. Skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosły [...] zarzucając organowi bezkrytyczne odmówienie im interesu prawnego w zainicjowaniu postępowania nadzorczego w odniesieniu do decyzji orzekającej o sprzedaży lokalu znajdującego się w budynku posadowionym na gruncie stanowiącym przed wejściem w życie dekretu [...] własność ich babki. Przy prawidłowym bowiem postępowaniu grunt ten nie powinien być nigdy zabudowany i przekazany innym osobom. Zdaniem skarżących bez wzruszenia decyzji o sprzedaży lokali nie będą mogły dochodzić odszkodowania za grunt. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016r. poz. 718 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie z art. 119 pkt 3 ww. ustawy sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów skargę należy uznać za niezasadną. Kluczowe zagadnienie, które wystąpiło w niniejszej sprawie, stanowi kwestia materialnoprawna. W sprawie należy bowiem rozstrzygnąć, czy następca prawny byłego właściciela tzw. nieruchomości [...], któremu właściwy organ, prawomocną i ostateczną decyzją, wydaną na podstawie art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, odmówił przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości [...], posiada interes prawny, by (po wydaniu odmownej decyzji "dekretowej") wystąpić z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji orzekającej o sprzedaży lokalu mieszkalnego znajdującego się w budynku posadowionym na tym gruncie, wybudowanym po wejściu w życie dekretu [...]. W tej sytuacji wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Zgodnie natomiast z art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie interesu prawnego nie zostało przy tym zdefiniowane ustawowo, ale doczekało się bogatego orzecznictwa, które przyjmuje, że jest to pojęcie o charakterze materialnoprawnym. Interes prawny warunkujący posiadanie przez dany podmiot przymiotu strony w określonym postępowaniu, musi zatem wynikać z przepisu prawa materialnego, czyli z normy prawa, stanowiącej podstawę ustalenia praw lub obowiązków. Innymi słowy musi istnieć norma prawa, przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu możliwość wydania decyzji. W orzecznictwie wskazuje się przy tym, że posiadanie interesu prawnego w danym postępowaniu administracyjnym wymaga, by ten interes był: osobisty, własny, indywidualny, konkretny, aktualny i dający się obiektywnie stwierdzić. Od tak pojmowanego interesu prawnego odróżnia się natomiast interes faktyczny, polegający na tym, że dany podmiot (osoba) jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem określonej sprawy administracyjnej, ale nie może jednak tego zainteresowania oprzeć na konkretnym przepisie prawa, mającym stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. Podstawę materialnoprawną postanowienia organu pierwszej instancji stanowił w tym przypadku przepis art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z treści art. 61a § 1 k.p.a. wynikają więc dwie, samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z ich stanowi wniesienie podania przez osobę, która nie była stroną, a drugą przesłanką było zaistnienie innych, uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania, przy czym przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Odnosząc powyższe do rozpatrywanego w niniejszej sprawie stanu faktycznego, wskazać należy, że zawarte w skardze zarzuty uznać należy za niezasadne. Wyjaśnić należy, że w sytuacji, w której została wydana decyzja orzekająca o sprzedaży lokalu i ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego do odpowiadającemu mu udziału w gruncie obejmującym dawną nieruchomość [...], nie ulega wątpliwości, że były właściciel tej nieruchomości lub jego następca prawny ma interes w żądaniu stwierdzenia nieważności takiej decyzji, gdy została ona wydana przed rozpatrzeniem tzw. wniosku dekretowego. Takie prawo daje mu fakt posiadania roszczenia o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do gruntu dawnej nieruchomości, mającego swoje źródło we wspomnianym wyżej art. 7 ust. 1 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Jednakże w sytuacji, kiedy prawomocną i ostateczną decyzją, wydaną na podstawie art. 7 ust. 1 powołanego dekretu, organ odmówi byłemu właścicielowi (jego następcy) prawa użytkowania wieczystego, to osoba taka nie może już wylegitymować się żadnym prawem rzeczowym (ekspektatywą takiego prawa) do przedmiotowego gruntu. Z tego powodu osoba taka powinna jeszcze w trakcie trwania postępowania wywołanego tzw. wnioskiem dekretowym wystąpić o stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji i dopiero po pozytywnym dla niej zakończeniu tego postępowania nadzorczego kontynuować postępowanie dotyczące ustanowienia użytkowania wieczystego (dawniej własności czasowej). W rozpoznawanej sprawie sytuacja wyglądała jednak odmiennie. Dopiero bowiem po zakończeniu postępowania z wniosku dekretowego ostateczną decyzją Prezydent [...] z dnia [...] maja 2016 r. nr [...], którą organ odmówił skarżącym przyznania prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowego gruntu, skarżące pismem z dnia [...] maja 2017 r. zdecydowały się zainicjować postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji orzekającej o sprzedaży lokalu i ustanowieniu prawa użytkowania do części gruntu. Taka kolejność działań musiała w tym przypadku skutkować wydaniem przez organ nadzoru na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji ze względu na brak przymiotu strony podmiotów wnioskujących o wszczęcie tego postępowania. Strona skarżąca utraciła bowiem ewentualny status strony w postępowaniu, które obecnie chciała zainicjować. W dacie wniesienia żądania skarżące nie mogły już bowiem wskazać żadnego przepisu prawa materialnego, z którego wynikałby ich interes prawny w postępowaniu nadzorczym. Zatem wbrew stanowisku skarżących nie można było w analizowanym przypadku twierdzić, że na dzień złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji posiadały one tytuł prawnorzeczowy do przedmiotowej działki. Skoro na dzień złożenia wniosku o wszczęcie postępowania nieważnościowego roszczenie oparte na przepisie art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. po stronie skarżących już nie istniało, to fakt pozostawania w obrocie prawnym decyzji orzekającej o sprzedaży lokalu i ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego na rzecz innych osób nie miał już żadnego wpływ na ich sytuację prawną. Przypomnieć w tym miejscu wypada, że interes prawny musi być aktualny i konkretny, a nie tylko hipotetyczny. Oznacza to, że niezasadny jest zawarty w skardze pogląd, że organ nadzoru niesłusznie odmówił skarżącym statusu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji. Ponadto jak zasadnie wskazał organ nadzoru, poprzedniczka prawna skarżących nie była właścicielką budynku posadowionego na przedmiotowym gruncie, ponieważ został on wzniesiony w 1957r., co zresztą nie jest kwestionowane przez skarżące. Wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 1 dekretu wszelkie grunty na obszarze [...] przeszły z dniem wejścia w życie dekretu na własność gminy [...]. Jest poza sporem, że przedmiotowa nieruchomość gruntowa była objęta przepisami dekretu, które weszły w życie w dniu 21 listopada 1945r. W tym dniu przedmiotowa nieruchomość nie była zabudowana. Zgodnie zaś z art. 5 dekretu budynki oraz inne przedmioty znajdujące się na gruntach przechodzących na własność gminy [...] pozostają własnością dotychczasowych właścicieli, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Był to jeden z nielicznych wyjątków od zasady superficio solo cedit. Budynki stanowiły odrębny od gruntu przedmiot własności. W związku zatem z okolicznością, że przedmiotowy budynek został wybudowany w 1957r. nie znajduje zastosowania art.5 dekretu, a budynek nie jest objęty przepisami dekretu, co w konsekwencji oznacza, że budynek posadowiony na przedmiotowym gruncie, którego własność przeszła na rzecz gminy [...], nie stanowi odrębnej własności dotychczasowej właścicielki lub jej następców prawnych. Z powyższych względów aktualnej i realnej podstawy interesu prawnego wnioskodawców nie stanowił także art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Regulacja ta stanowiła podstawę aktualnego i realnego interesu prawnego w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją Prezydenta z [...] maja 2016 r. Jednak wobec rozstrzygnięcia o odmowie przyznania prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowych działek, nie sposób na podstawie przepisów dekretu formułować twierdzeń o uprawnieniu spadkobierców byłego właściciela do tego gruntu tak długo, dopóki decyzja z dnia [...] maja 2016 r. wywołuje skutki prawne. Skutkiem prawnym zaś tej decyzji jest to, że skarżące aktualnie nie posiadają prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowego gruntu ani roszczenia o jego ustanowienie. Nie mogą zaś opierać swojego interesu prawnego na hipotetycznym założeniu, że wzruszenie kwestionowanej decyzji doprowadzić może w dalszej kolejności do czynności prawnych prowadzących do uzyskania odszkodowania, gdyż świadczy to jedynie o interesie przyszłym i niepewnym, nie zaś aktualnym i realnym. Podsumowując, stwierdzić należy, że cechą interesu prawnego jest jego realność, tzn. musi on istnieć w dacie stosowania danych norm prawa administracyjnego. Nie może to być interes hipotetyczny, przeszły czy przyszły. Wynik postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji musi mieć wpływ na sytuację prawną byłych właścicieli (ich spadkobierców). Oznacza to, że skarżące posiadały ewentualny interes prawny jedynie do momentu ostatecznego negatywnego rozpatrzenia wniosku dekretowego. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 w zw. z art. 119 pkt 3 i art. 120 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.